Gewährleistungskommune und Korruptionsprävention

Aus KommunalWiki
Wechseln zu:Navigation, Suche

Korruption: der heimliche Missbrauch von öffentlicher oder privatwirtschaftlich eingeräumter Stellung oder Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil.

(Transparency International)

Mit der Privatisierung öffentlicher Leistungen und den Liberalisierungsfolgen durch europäische Vorgaben definieren die Kommunen ihre Rolle neu: In der Gewährleistungskommune geht der rechtliche Wandel vom Öffentlichen zum Privaten einher mit geänderter Einflussnahme kommunaler VerantwortungsträgerInnen. Die Organisation der Unternehmen ist im Fluss, mehr Transparenz und Integrität werden vor dem Hintergrund der gesellschaftsrechtlichen Diskussion um die „gute Unternehmensführung“ (Corporate Governance) gerade von politiknahen Wirtschaftsakteuren eingefordert.

Diese Neuorientierung fordert ein Zusammenspiel zwischen öffentlichen und privaten Instrumenten der Korruptionsprävention. Neben gesetzlichen Regelungen wie der Einführung eines Informationsfreiheitsgesetzes[1] und der ausstehenden Einführung eines bundesweiten Antikorruptionsregisters[2] ist der von Transparency International entwickelte Integritätspakt ein wichtiges Element im Konzept der Korruptionsprävention. Zwei erfolgreiche Beispiele belegen dies. Einige Hinweise zu weiteren Handlungsmöglichkeiten für kommunale Akteure im Rahmen eines „Integritäts-Mainstreaming“ ergänzen die Überlegungen. Vertraglicher Verzicht auf Bestechung und wettbewerbswidrige Absprachen sowie Verpflichtung zu Schadensersatz, Kündigung, bis hin zu mehrjährigem Ausschluss von Vergabeverfahren bei Verstoß sind die Schlüsselworte für ein Integritätspakt-Konzept.

Der Integritätspakt[Bearbeiten]

Der Integritätspakt deckt den gesamten Vertragsinhalt ab und kann damit sowohl Planung und technische Vorbereitung eines Projektes wie auch die Auswahl der Auftragnehmer, das Betreiben einer Investition, den Verkauf eines öffentlichen Unternehmens, eine Lizenzvergabe oder die Vergabe einer Konzession betreffen. Das integre Unternehmen gibt die entsprechenden vertraglichen Verpflichtungen an nachbeauftragte Unternehmen weiter. Damit wird Korruptionsprävention über die gesetzlichen Mindestvorgaben hinaus geleistet. Das ist ein Beitrag zur wirtschaftlichen Unternehmensführung und gegen korruptionsbedingte Mehrkosten intransparenter Klüngelwirtschaft.

Darüber hinaus dient eine solche Vereinbarung dazu, das öffentliche Vertrauen in den Prozess der Entscheidungsfindung öffentlicher Entscheidungsträger zu stärken und ein vertrauenerweckendes Geschäfts- und Investitionsklima zu schaffen. Durch einen Integritätsvertrag werden nicht nur klare Regeln und Verpflichtungen bezüglich Transparenz des Auftraggebers und der Bieter/Auftragnehmer festgelegt, sondern auch die Sanktionen bei Verstößen geregelt. Diese reichen vom Ausschluss aus dem Auswahlverfahren über die Kündigung des bereits erteilten Auftrags bis hin zu empfindlichen Strafen, etwa pauschaliertem Schadensersatz von bis zu fünf Prozent der Auftragssumme, in Einzelfällen mehr.

Der Muster-Integritätsvertrag für das Projekt der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) ist im Internet abrufbar. Besonders interessant ist die Institution des „Externen unabhängigen Beraters“ nach § 8 des Vertrags.

Kommunale Daseinsvorsorge: Dienstleistungssektor mit steigender Zahl von Mischunternehmen[Bearbeiten]

Die Entwicklungen im Bereich Daseinsvorsorge markieren die für die kommunale Ebene bedeutendsten Einschnitte für das Verhältnis von Kommunalpolitik und Kommunalwirtschaft: Die Gewährleistung eines Leistungsangebots in Breite und Qualität bleibt Aufgabe der politischen Beschlussfassung in den hierfür legitimierten Gremien und damit Gegenstand eines politischen Aushandlungsprozesses. Die traditionelle Daseinsvorsorge muss sich unter den Vorgaben des Europarechts zu einem Dienstleistungssektor zur Erbringung von Leistungen im allgemeinen und im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse umorganisieren und erhält dabei hohe Flexibilität in Organisation, rechtlicher Verfassung und Steuerungsinstrumenten.

Dieser Wirtschaftsbereich ist in den letzten Jahren durch europäische Regelungen und die Rechtsprechung des EuGH geprägt worden. Die europäischen Regelungen tragen darüber hinaus den Besonderheiten der Daseinsvorsorge Rechnung: Das Wettbewerbsrecht gilt nur eingeschränkt. Das ist Auswirkung der Tatsache, dass ein durch politische Entscheidungen geprägter, eingeschränkter Markt vorliegt. Wer auch immer sich mit dessen Rahmenbedingungen befasst, muss die Funktionsfähigkeit dieses Marktes und seine besonderen Funktionsbedingungen im Auge behalten, denn grenzübergreifende Konzentrationsprozesse schreiten in großem Maße voran.

Es bleibt allerdings beim Vorrang der nationalen Kompetenzordnung. Unverändert bleibt die Bedeutung dieses Wirtschaftsbereichs für das Gemeinwesen: Es wird weiterhin viel öffentliches Geld fließen, vermutlich auch weiterhin umgekehrt proportional zu den Gewinnen aus den Kernbereichen der Tätigkeit der Unternehmen. Umso bedeutender sind klare Anforderungen an die Transparenz der Unternehmensorganisation und die Integrität unternehmerischer Handlungen.

Neue Anforderungen an demokratische Steuerung und Kontrolle von Unternehmen der Daseinsvorsorge - eine öffentliche Corporate Governance[Bearbeiten]

Man mag den mit der jetzt erreichten Stufe der Privatisierung einhergehenden Prozess der Flucht aus der öffentlichen Verantwortung beklagen oder auch als Gefährdung der Demokratie brandmarken. Es ist jedenfalls erforderlich, auf die politischen und rechtlichen Verpflichtungen der Kommune immer wieder hinzuweisen und dabei nicht zu vergessen, dass alle staatlichen Ebenen die grundgesetzlich verbürgte kommunale Selbstverwaltung auch finanziell absichern müssen. Grenzen der Privatisierung liegen also sicher dort, wo die grundgesetzlich verbürgte und europafeste kommunale Selbstverwaltung durch Umorganisation aufgelöst und damit in das verfassungsrechtliche Gefüge des Grundgesetzes eingegriffen wird.

Doch auch unterhalb dessen gilt es entstehenden demokratischen Defiziten vorzubeugen. Eine solche Gefährdung liegt in der fehlenden Transparenz von Einflussnahme und Kontrolle des so entstehenden Wirtschaftsbereiches zwischen (rein) öffentlicher und (rein) privater Wirtschaft. Daher muss das Instrumentarium fortentwickelt werden, das in der Schnittstelle zwischen Kommunalpolitik und Kommunalwirtschaft den Markt im übergeordneten allgemeinen Interesse zu regulieren vermag. Dazu gehört die Gewährleistung von Integrität.

Die Präsidenten der Rechnungshöfe fordern mehr Transparenz und Kontrolle: Die klassischen „Controllinginstrumente“ der öffentlichen Haushaltsführung – das Haushaltsrecht und das Recht der Rechnungsprüfung (einschließlich der Verwaltungsvorschriften zu den Haushaltsordnungen und der Vorschriften des Haushaltsgrundsätzegesetzes), die Vorschriften zur Ausschreibung und das Vergaberecht – reichen im Bereich privatisierter, vordem öffentlicher Leistungen allein nicht aus, um den heute notwendigen Standard unternehmerischer Integrität zu wahren. Greift die politische Kontrolle in Bereichen, in die erhebliche Mengen öffentlicher Gelder fließen, nur noch nachfolgend – als strafrechtliche Sanktion für Fehlverhalten –, so ist dies ein erhebliches Defizit in der Demokratie.

„Integritäts-Mainstreaming“ über Vertragsabreden, auch bei Beteiligungen[Bearbeiten]

Integrität als Ziel guter Unternehmensführung in einer privatrechtlich verfassten Form der Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge kann mit verschiedenen untergesetzlichen Instrumenten angestrebt werden. Die „Vermarktlichung“ und „Vergewinnlichung“ von ehemals öffentlich-rechtlich organisierten Leistungen und Gütern ist selten mit der Auflösung sämtlicher Bande zwischen alten und neuen Akteuren verbunden.

Zunächst ist nach heutigem Recht bereits die Gründung eines Public Private Partnership in der Regel ausschreibungspflichtig. Hier kann der Wille der ausschreibenden Körperschaft zur Absicherung integren Wirtschaftshandeln durch entsprechende vertragliche Ausgestaltung im Gesellschaftsvertrag bereits in der Ausschreibung seinen Niederschlag finden. Selbstverständlich gilt dies auch für die Ausschreibung zur Fremdvergabe.

Für den Gedanken eines Integritätspaktes finden sich Ansatzpunkte in vielen kommunalwirtschaftlichen Handlungsfeldern, denn in der Kommunalwirtschaft bestehen nach Ausgliederung oder Fremdvergabe zahlreiche finanzielle, rechtliche und personelle Verbindungen der öffentlichen Körperschaften mit dem privatrechtlich organisierten Leistungserbringer.

In den meisten Fällen bestehen Rechtsverhältnisse auf der Basis untergesetzlicher, meist vertraglicher Verpflichtungen fort: etwa in der Abfallwirtschaft zu Abnahmeverpflichtung, Mindestauftragssicherung, Preisgestaltung, oder – etwa in der Wohnungswirtschaft – zu Zuschüssen für Einzelprojekte oder Ausfallbürgschaften. Weitere Einflussmöglichkeiten ergeben sich im Zusammenhang mit Konzessionserteilung oder der erforderlichen Verabschiedung von Gesellschaftsverträgen durch politische Gremien.

Schließlich ist in vielen Fällen der Einfluss auf die Personalpolitik auch nach der Privatisierung nicht ausgeschlossen. Wo öffentliches Kapital an der Gesellschaft beteiligt ist, finden sich dessen Vertreter auf der Anteilseignerbank entsprechend den gesellschaftsrechtlichen Bestimmungen für Aufsichtsrat oder Vorstand. Anknüpfungspunkt ist immer die Austarierung von öffentlichem Zweck und Privatnützigkeit des konkreten Vorhabens oder Unternehmens und deren kontinuierliche Steuerung durch die Verantwortlichen in der Unternehmensführung.

Inhouse und PPPs: Chancen nutzen, Risiken erkennen[Bearbeiten]

Als pragmatische Lösung zur Organisierung von Leistungen der Daseinsvorsorge scheint die Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP), besser bekannt unter der Abkürzung PPP (Public Private Partnership) mit ihren privatrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten, steuerlichen Vorteilen und flexiblem Aktionsradius auf dem Vormarsch.

Die EU-Kommission hat eine umfangreiche Anhörung auf der Basis eines Grünbuchs ÖPP durchgeführt, da sich eine Reihe wettbewerbsrelevanter Fragen stellen. Ein ausschreibungsrechtlich privilegierter Sonderfall ist das (ausschreibungsfreie) Inhousegeschäft. Das Inhousegeschäft ist an enge Voraussetzungen gebunden, die im Einzelnen streitig sind.

Grenzen für PPP hat der EuGH in einer Entscheidung vom Januar 2005 aufgezeigt. Steuerrechtliche Aspekte stehen bei der Gründung von „Inhousegesellschaften“ Pate, deren Gesellschafter eine oder mehrere öffentliche Entitäten in verschiedener gesellschaftsrechtlicher Konstruktion sein können. Durch Finanz- und Investorenvermittlung spielen die Banken (auch Landesbanken, Sparkassen) eine besondere Rolle in diesem Prozess. Sollte sich die Tendenz zum PPP verfestigen – diese Entwicklung wird sowohl durch aktuelle europäische Einflüsse und rechtliche Vorgaben wie auch durch Initiativen in der Bundesrepublik[3] befördert –, werden die Handlungsoptionen der kommunalen Akteure zur Steuerung von Unternehmensentscheidungen als Anteilseignervertreter in den Führungsgremien der kommunennahen Unternehmen noch größere Bedeutung erlangen. Umso mehr Wachsamkeit ist angesagt, was die Transparenz und Integrität dieser Vorgänge anlangt. Die den Inhousegesellschaften wie den PPPs zugrunde liegenden Gesellschaftsverträge bieten den Ansatzpunkt für das Integritätspakt-Konzept von Transparency International.

Besonders wichtig sind projektbezogene PPPs in der Stadt- oder Stadtteilentwicklung, die meist großen Bauvorhaben vorausgehen oder diese begleiten. Hier sind wegen der infrage stehenden kommunalen Einlagen in die Gesellschaften oder die Bedeutung des Gesellschaftszweckes oft sogar Stadtparlamente zu beteiligen. Über Beteiligungsberichte haben auch Ratsmitglieder/Stadtverordnete ein Instrument, mit Hilfe dessen Vorschläge für die Fortentwicklung von Verträgen entwickelt werden können.

In jüngerer Zeit spielen vertragliche Rechtsverhältnisse auch im Rahmen interkommunaler Zusammenarbeit eine wachsende Rolle. Hier sollte – ggf. bereits ab der Ausschreibung – das Integritäts-Mainstreaming greifen und in die Kooperationsvereinbarung eine dem Integritätspakt-Konzept entsprechende Regelung aufgenommen werden.[4]

Alles nur "soft law"? - Handlungsoptionen[Bearbeiten]

Gemeindevertretungen, Verwaltungen, Management in der Kommunalwirtschaft können zum Abschluss von Integritätspakten beitragen. Die kommunalen Spitzenverbände und vor allem der Verband kommunaler Unternehmen (VKU) können im Rahmen ihrer verbandlichen Beratung die Anwendung dieser Instrumente fordern und fördern. Auch die politischen Akteure auf kommunaler Ebene können ihre Haushalte und Beteiligungen auf vergaberelevante Schnittstellen zum privatisierten Bereich durchforsten.

Absprachen im Sinne des Integritätspakt-Konzeptes von Transparency International und eines Verhaltenskodex können sanktionsbewehrte Nebenabreden etwa beim Beschluss von Ausfallbürgschaften und in Gesellschaftsverträgen anlässlich der Gründung von PPPs werden. Natürlich sind Grenzen zu beachten, die für die Unternehmen aus den gesellschaftsrechtlichen Vorgaben folgen. Festzuhalten bleibt aber, dass Korruptionsprävention auch rechtlich schon deswegen im Unternehmensinteresse liegt, weil es dem Unternehmen erhebliche Kosten spart.

Die Rechnungsprüfung, zunehmend auch im Vorfeld von finanzwirtschaftlich relevanten Rechtsgeschäften der Kommunen befragt, kann in ihren Stellungnahmen Anregungen zur Ergänzung von vertraglichen Vereinbarungen für kommunale/kommunennahe Aufträge – auch für Nachbeauftragungen – aufnehmen, im Zuge der Durchführung des Haushaltsrechts die Wirtschaftlichkeit prüfen und Empfehlungen aufnehmen. Und last, but not least: Entscheidungen werden von Menschen getroffen – jedes einzelne Mitglied der Führungs- und Aufsichtsgremien in den (ganz oder teilweise) privatisierten Unternehmen hat eine Vorbildaufgabe und kann die Initiative zur Umsetzung von Integritätsabsprachen ergreifen.

Die Bindung von Vergaben an die Vereinbarung von Handlungs- und Verhaltenspflichten für das beauftragte Unternehmen und die Bindung von Personalentscheidungen an einen Verhaltenskodex für die Führungsgruppe im (kommunalen oder kommunennahen oder privaten) Unternehmen bieten auch für das „hard law“ eine bessere Handlungsgrundlage. Die Tätigkeit der Staatsanwaltschaften im Rahmen der Strafverfolgung werden bei klarer Regelung von Verantwortung erleichtert, der Abschreckungseffekt erhöht.

Das Problem der untergesetzlichen Korruptionsprävention ist bei den kommunalen Spitzenverbänden erkannt und wird angepackt: Der Städte- und Gemeindebund hat eine umfangreiche Handreichung mit Thesen vorgelegt, der Deutsche Städtetag engagiert sich seit Jahren im Bereich der Fortbildung zum Thema Korruptionsprävention.

Hilfreich und sinnvoll könnte darüber hinaus gemeinsam mit Transparency International zu erarbeitende „Handreichung zur Aufnahme von Integritätsabsprachen im Vergabeverfahren“ von Kommunalen Spitzenverbänden und VKU sein, die die wesentlichen Aspekte des Integritätspaktes und eines Verhaltenskodexes im Sinne einer freiwilligen Selbstbindung aufnehmen und ein „Integritäts-Mainstreaming“ auch für die ehrenamtlichen Kommunalpolitiker erleichtern.

Öffentliche Kontrolle der Kommunalwirtschaft und der kommunennahen Wirtschaft / Neuen Gemeinwirtschaft ist wegen ihrer Bürgernähe, ihrer Vorbildfunktion und Ausstrahlung in die gesamte Wirtschaft von großer wirtschaftspolitischer Bedeutung. Mit ihren Maßnahmen zur Korruptionsprävention und -sanktion setzen die kommunalen Akteure Zeichen für die Bürgerinnen und Bürger. So gesehen hat Transparency International mit dem Integritätspakt nicht nur ein für die Kommunalwirtschaft praktikables Instrument zur Korruptionsprävention in der Gewährleistungskommune, sondern auch ein Mittel gegen Politikmüdigkeit entwickelt.

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. Das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) auf Bundesebene wurde am 03.06.2005 vom Bundestag beschlossen, der Bundesrat stimmte am 08.07.2005 zu. Damit konnte das Gesetz mit Wirkung vom 01.01.2006 in Kraft treten. Auf der Länderebene gibt es entsprechende Gesetze in Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein, NRW, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg, Bremen und jüngst dem Saarland (Stand: 15.09.2006). Siehe auch den Artikel Informationsfreiheit
  2. Bisher ist die Schaffung einer bundesweiten gesetzlichen Grundlage für ein Korruptionsregister gescheitert, in den Bundesländern NRW ist ein landesweites Korruptionsregister Teil des Korruptionsbekämpfungsgesetzes vom 15.12.2004, seit dem 01.03.2005 können die öffentlichen Vergabestellen aller Bundesländer bei Vergaben mit einem Auftragswert ab 50.000 Euro in NRW anfragen, ob dort eine Eintragung vorliegt. Ein Verfahren regelt Melde- und Abfragepflichten vor Auftragsvergaben. In Berlin bildet das Korruptionsregistergesetz vom 19.04.2006 die Rechtsgrundlage: Öffentliche Auftraggeber sind danach gesetzlich verpflichtet für alle Arten von öffentlichen Aufträgen ab 15.000 Euro im Register bekannte korruptionsrelevante oder andere Verstöße nachzufragen.
  3. Zur aktuellen Entwicklung in der Bundesrepublik siehe die Homepage www.ppp-bund.de/. Verschiedene Landesministerien bieten gezielte Unterstützung und Vermittlung von Investoren an, z.B. www.ppp.nrw.de
  4. Die jüngere Entwicklung zur „Flucht in die Anstalt öffentlichen Rechts“ soll hier außer Betracht bleiben, sie hat überwiegend steuerrechtliche Hintergründe und damit finanzielle, gebührenrechtliche Auswirkungen. Ob und wieweit diese Strategie einer markt- und politikfernen Umorganisation von Leistungserbringung gegenüber einer Umorganisierung in Form von PPPs letztlich etwas für Bürgerinnen und Bürger bringt, hängt nicht zuletzt von der Rechtsfrage ab, ob sich die Befreiung von der Umsatzsteuerpflicht für sog. Beistandsleistungen und Aufgabenerledigung durch Dritte (Zweckverband, AöR) als europarechtsfest erweisen wird. Der Bundesrechnungshof tritt in einem Gutachten vom Oktober 2004 in extensiver Auslegung der Rechtsprechung des EuGH dafür ein, dass umsatzsteuerfrei im Falle einer Übertragung nur solche Aufgaben sein sollen, die nicht von privaten Unternehmen wahrgenommen werden können.

Siehe auch[Bearbeiten]