Kommunaler Finanzausgleich

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Der Kommunale Finanzausgleich (KFA) ist ein System von Zuweisungen, die die Flächenländer den Kommunen zahlen. Der KFA hat mehrere Funktionen. Auf die erste verweist sein Name: Er soll Unterschiede in der Finanzausstattung der Kommunen ausgleichen. Daneben soll er aber auch einen eigenen Beitrag zur kommunalen Finanzierung leisten. Der ist nicht zu vernachlässigen: Die laufenden Zuweisungen – ganz überwiegend aus dem KFA – decken in einer durchschnittlichen Kommune in Westdeutschland rund 32%, im Osten gar 49% der Ausgaben (Stand 2014).

Rechtliche Grundlagen[Bearbeiten]

Grundlage des KFA ist Art. 106 Abs. 7 des Grundgesetzes: "Von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuern fließt den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein von der Landesgesetzgebung zu bestimmender Hundertsatz zu. Im Übrigen bestimmt die Landesgesetzgebung, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt.“ Diese sehr allgemein gehaltene Verpflichtung lösen die Länder mit dem KFA ein, dessen Ausgestaltung sie in einem eigenen Gesetz regeln – in den meisten Ländern heißt dies Finanzausgleichsgesetz, in NRW Gemeindefinanzierungsgesetz. Weitere Details werden im jeweiligen Landeshaushalt bestimmt.

Schematische Darstellung der Funktionsweise des KFA

Das Grundprinzip[Bearbeiten]

In einer ersten Näherung lässt sich die Funktionsweise des kommunalen Finanzausgleichs recht einfach beschreiben. Das Land stellt einen prozentualen Anteil (entprechend der Verbundquote) seiner Steuereinnahmen bereit, die Verbundmasse. Der Großteil dieser Masse wird unter die Kommunen des Landes nach einem bestimmten Schlüssel verteilt, die entsprechenden Zahlungen heißen Schlüsselzuweisungen. Um den Schlüssel festzulegen, wird für jede Kommune die tatsächliche Steuerkraft ermittelt und mit einem (fiktiven) Finanzbedarf verglichen. Liegt die Steuerkraft unter dem Bedarf, so wird die Differenz zu einem bestimmten Prozentsatz (Ausgleichsgrad oder Ausgleichsquote genannt) durch das Land aufgefüllt. Falls umgekehrt die Steuerkraft der Gemeinde über dem Bedarf liegt, erhält sie vom Land nichts (diese Gemeinden werden abundant genannt). In zunehmend mehr Ländern müssen abundante Gemeinden oberhalb einer bestimmten Schwelle über eine Umlage ihrerseits zur Finanzausgleichsmasse beitragen. Da in der Hauptsache Mittel vom Land an die Gemeinden fließen, handelt es sich beim KFA im wesentlichen um einen vertikalen Finanzausgleich, zu dem in jüngerer Zeit horiontale Elemente (Finanzausgleichsumlagen) hinzutreten. Diese vereinfachte Funktionsweise des KFA ist in der Abbildung rechts dargestellt.

Tatsächlich steckt, wie so oft, der Teufel im Detail. Jeder dieser Schritte ist in den Bundesländern unterschiedlich ausgestaltet. Zudem wird der beschriebene Mechanismus durch weitere Zusätze ergänzt und modifiziert. Eine vollständige Beschreibung, die zudem für jedes Bundesland unterschiedlich ausfallen müsste, kann hier nicht geleistet werden; stattdessen wird versucht, die wichtigsten Elemente und Stellschrauben verständlich zu machen.

Verbundgrundlagen und -quoten[Bearbeiten]

Laut Grundgesetz (s. Rechtliche Grundlagen) steht den Gemeinden ein nicht bezifferter Anteil an den Landeseinnahmen aus den Gemeinschaftssteuern (Einkommen-, Umsatz-, Kapitelertrag- und Körperschaftssteuer) zu. Den Anteil, die Verbundquote, legen die Länder gesetzlich fest. Doch beziehen manche Länder auch andere Steuern in diesen Steuerverbund ein. Somit beziehen sich die Quoten auf unterschiedliche Verbundgrundlagen und können deshalb nicht einfach verglichen werden – eine hohe Quote bedeutet nicht zwingend, dass die Kommunen im Ergebnis mehr Geld erhalten. Beispielsweise beträgt die Verbundquote in Baden-Württemberg 23%, bezieht sich jedoch nur auf die Gemeinschaftsteuern und die Gewerbesteuerumlage, von denen die Zahlungen des Landes in den Länderfinanzausgleich auch noch abgezogen werden. In Niedersachsen hingegen beträgt die Quote 15,5%, doch werden hier weitere Steuern einbezogen, hinzu kommt die Grunderwerbsteuer mit einer eigenen Quote von 33%. Die anderen Länder liegen zwischen diesen Extremen – außer Bayern, das mit 12,75% eine besonders niedrige Quote hat.

Aufgabenprofile[Bearbeiten]

Kommunen haben unterschiedliche Aufgaben – je nach Bundesland, aber auch je nach Typ der Kommune. Wie viele und welche Aufgaben das Land den Kommunen zugewiesen hat – der sogenannte Kommunalisierungsgrad – hat Einfluss darauf, wie hoch der Finanzbedarf der Kommunen insgesamt ist. Zudem haben Kreise und kreisangehörige Gemeinden sehr unterschiedliche Aufgaben. Die meisten Länder bilden daher getrennte Schlüsselmassen: Je eine für die Kreise und die Gemeinden und meist auch eine besondere für die kreisfreien Städte. Wie die Verbundmasse auf diese Schlüsselmassen aufgeteilt wird, hat viel mit der Struktur des Landes zu tun, mit der Aufgabenverteilung im kommunalen Raum, aber auch mit politischen Prioritäten der jeweiligen Landespolitik.

Im Zentrum: Der Finanzbedarf[Bearbeiten]

Dreh- und Angelpunkt der Verteilung ist schließlich der angenommene Finanzbedarf der Kommunen. Seine Ermittlung ist kompliziert und steht auch im Zentrum vieler gerichtlicher Auseinandersetzungen.

Alle Bundesländer gehen davon aus, dass der Bedarf nicht proportional mit der Größe einer Gemeinde wächst. Vielmehr halten größere Städte Infrastrukturen (auch für das Umland) vor, die kleinere nicht besitzen: Nahverkehr, Schulen, Schwimmbäder, Theater – mit wachsender Gemeindegröße überproportional mehr. Sie haben auch mehr soziale Aufgaben zu bewältigen: Arbeitslose und andere Transferempfänger/innen konzentrieren sich dort, Einrichtungen und Angebote sind vorzuhalten. Der kommunale Finanzausgleich, der ja einen Finanzbedarf pro Kopf zugrundelegt, berücksichtigt dies, indem er die Einwohner/innen-Zahlen größerer Städte stärker gewichtet: Hundert Menschen zählen in einer Kleinstadt (im Vergleich zum Dorf) vielleicht wie 120, in der Mittelstadt 135 und in der Großstadt 150 oder mehr. Die Stufen und die Prozentzahlen dieser sogenannten Einwohnerveredelung sind in jedem Bundesland anders (nur in Mecklenburg-Vorpommern wird sie nicht angewendet); auch sie spiegeln kommunale Strukturen, aber auch politische Prioritäten wider.

Für die Bedarfsmesszahl von Kreisen spielt neben der Kopfzahl oft auch die Fläche eine Rolle; sie bestimmt ja einen Teil der Kosten beispielsweise für Straßen oder Ver- und Entsorgungsnetze. Auch hier spiegelt das Verhältnis – welche Rolle spielen Einwohner/innen, welche die Fläche? – politische Wertungen wider und entscheidet darüber mit, wie die Finanzmittel zwischen den Kreisen verteilt werden.

Schließlich gehen in einigen Bundesländern auch Zusatzbelastungen wie bestimmte kulturelle Einrichtungen in die Messzahl ein; in anderen Bundesländern werden Soziallasten berücksichtigt, beispielsweise anhand des Indikators "Arbeitslosenzahl". Im Übrigen ist die Bedarfsmesszahl in den meisten Bundesländern fiktiv, sie beruht nicht auf einem tatsächlich ermittelten Finanzbedarf. Sie wird so festgelegt, dass die im Landeshaushalt vorgesehene Schlüsselmasse von der Gesamtheit der Kommunen des jeweiligen Typs gerade verbraucht wird. Je prekärer die Finanzlage vieler Kommunen ist, desto mehr sehen sie ihren tatsächlichen Finanzbedarf durch dies Verfahren verkannt und pochen auf Änderungen.

Steuerkraft und Ausgleichsgrad[Bearbeiten]

Die Vergleichsgröße für die Bedarfsmesszahl ist die Steuerkraft der jeweiligen Gemeinde. Damit sind nicht die tatsächlichen Steuereinnahmen gemeint, denn diese hängen bei Gewerbe- und Grundsteuer auch vom Hebesatz ab, den die Gemeinde im Haushalt selbst festlegt. Daher werden diese Einnahmen auf einen normierten, einheitlichen Hebesatz umgerechnet, es zählen die Steuereinnahmen, die die Gemeinde bei diesem Nivellierungshebesatz hätte.

Die Differenz zwischen Messzahl und Steuerkraft wird nur selten vollständig ausgeglichen – dann hätte jede Gemeinde am Ende die Mittel entsprechend der Bedarfsmesszahl. Vielmehr sollen Unterschiede bleiben, damit die Gemeinden einen Anreiz haben, selbst etwas für die Stärkung ihrer Steuerkraft zu tun. Wie sehr die Politik auf Ausgleich und wie sehr sie auf Anreize setzt, spiegelt sich im Ausgleichsgrad wider – dem Maß, in dem die Differenz ausgeglichen wird. Diese Werte sind auch zwischen Gemeinden und Kreisen nicht unbedingt gleich. In den Landesgesetzen finden sich Ausgleichsgrade zwischen 50 und 100%. Zusätzlich ist oft eine finanzielle Mindestausstattung definiert, die nicht unterschritten werden darf, meist zwischen 60 und 80% der Bedarfsmesszahl.

Es gibt nicht nur die Schlüsselzuweisungen[Bearbeiten]

Neben den Schlüsselzuweisungen, deren Berechnung bis hierher dargestellt ist, erhalten die Gemeinden auch andere Mittel im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs: Beispielsweise Zweckzuweisungen für Investitionen oder für bestimmte fachliche Aufgaben, teilweise auch (auf Antrag) sogenannte Bedarfszuweisungen, wenn sie anderweitig ihren Haushalt nicht ausgleichen können. Viele Bundesländer haben neben diesem traditionellen Finanzausgleich ein eigenes Programm zur Unterstützung strukturell verschuldeter Kommunen aufgelegt, für das sie fantasievolle Namen gefunden haben (z. B. „Schutzschirm“ oder „Stärkungspakt“[1]). Schließlich gibt es immer auch Förderprogramme und Sonderzuweisungen außerhalb des KFA.

Will ein Land ein bestimmtes Politikziel finanziell unterstützen, sagen wir: Kultureinrichtungen, hat es viele Möglichkeiten. Die Kosten können zur Bedarfsmesszahl hinzugerechnet werden. Dann hängt es auch von der Finanzkraft einer Gemeinde ab, ob und welche zusätzlichen Mittel sie bekommt. Sie können als eigene Zuweisung – zweckgebunden oder nicht – im Rahmen des KFA vergeben werden, dann stehen sie den berechtigten Gemeinden immer zur Verfügung, doch die Verbundmasse für die anderen Kommunen wird geringer. Oder das Land legt ein eigenes Förderprogramm außerhalb des KFA auf. Hier eröffnen sich den Ländern große Gestaltungsspielräume – und die Gesamtheit der Finanzbeziehungen zwischen Land und Kommunen ist kaum vollständig zu erfassen.

Viele Stellschrauben[Bearbeiten]

Im Ergebnis haben die Bundesländer mit diesem System eine fast unüberschaubare Zahl von Stellschrauben, mit denen sie die Gesamtsumme der Mittel für die Kommunen und ihre Verteilung nach Art und Größe sowie Steuerkraft der Kommunen beeinflussen können. Über alles lässt sich streiten: Stimmt die Gesamtmasse? Stimmt die Verteilung zwischen Kreisen und Gemeinden (die erstere jedoch über die Kreisumlage korrigieren können), zwischen kleinen Dörfern und großen Städten? Welche Sonderbedarfe sollen in den KFA eingerechnet, welche durch eigene, zusätzliche Mittel abgedeckt werden? Sollte und kann der „reale“ Bedarf ermittelt werden oder bleibt er eine fiktive Größe? Wie stark wird eine zu niedrige Steuerkraft ausgeglichen? Müssen Gemeinden, die über der Bedarfsmesszahl liegen, ihrerseits den ärmeren etwas abgeben? Zum Streitpunkt wird all das dort, wo die Belastungen und die Schulden steigen und die Zuweisungen damit nicht Schritt halten. Und so gehen immer mehr Kommunen vor das Verfassungsgericht des Landes und klagen Änderungen ein. Inzwischen sind einige Urteile ergangen, bei denen sich bereits neue Trends abzeichnen. Hiervon mehr in einem späteren Artikel.

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. vgl. hierzu den Artikel Konsolidierungshilfen sowie AKP 3/2014, S. 50ff.

Zum Weiterlesen[Bearbeiten]

Quelle[Bearbeiten]

Der vorstehende Artikel wurde ursprünglich für die AKP verfasst und ist dort in Heft 3/2015, S. 50-52 erschienen; er wurde für das KommunalWiki leicht überarbeitet. Ein zweiter Teil zu den aktuellen rechtlichen Auseinandersetzungen um den KFA erscheint in der AKP 4/2015, erhältlich ab 1.7.