Kommunale Demokratie in Corona-Zeiten

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Die Corona-Krise hat das Land verändert. Kontaktsperren, Versammlungsverbote und Schließung von Einrichtungen prägen das Land. Gelten die Beschränkungen auch für Gemeinderäte, sind sie und ihre Ausschüsse daran gehindert zu tagen und Entscheidungen zu treffen?

Wollen Bürgermeister allein regieren?[Bearbeiten]

Vereinzelte Berichte deuten darauf hin, dass einige Bürgermeister und Landräte so denken: Wegen der Infektionsgefahr und der entsprechenden Verfügungen können ihrer Auffassung nach die Gremien nicht tagen. Stattdessen machen Bürgermeister von ihrem Recht auf Eilentscheidung Gebrauch und setzen sich an die Stelle der gewählten Gremien, manchmal allein, manchmal nach Telefonaten mit den Beigeordneten oder den Fraktionsvorsitzenden. Das erinnert zumindest entfernt an den ungarischen Ministerpräsidenten Orban: Die gewählte Vertretungskörperschaft aushebeln und allein regieren.

Rat und Ausschüsse können (eingeschränkt) tagen[Bearbeiten]

Generell gilt jedoch kein Verbot für den Gemeinderat zu tagen - zumindest dringende Angelegenheiten können und müssen beraten werden. Dies stellen verschiedene Rundschreiben von Innenministerien der Länder und kommunalen Spitzenverbänden klar.

So schreibt das Innenministerium Sachsen, dass Sitzungen des Gemeinderates zu den erlaubten Ausnahmen vom Versammlungsverbot gehören. Dementsprechend ist die Teilnahme daran auch ein "triftiger Grund" für das Verlassen der Unterkunft.[1] Auch das Rundschreiben des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg vom 24.3.2020 betont: "Die Entscheidungsfähigkeit der unmittelbar vom Volk gewählten Vertretungskörperschaften sollte möglichst lange aufrechterhalten bleiben."[2] Bei Sitzungen sollten allerdings die Regeln des Infektionsschutzes beachtet, insbesondere der Abstand zwischen den Teilnehmenden eingehalten werden; das wird häufig einen größeren Raum erfordern.[3] Auch die Regeln über die Öffentlichkeit müssen beachtet, also entweder Plätze für Zuschauer/innen bereitgestellt oder eine Videoübertragung organisiert werden - ob Letzteres ausreichend ist, könnte je nach Bundesland unterschiedlich gesehen werden. Auf keinen Fall darf die Öffentlichkeit auf Journalist/inn/en beschränkt werden.

In seinem Rundschreiben vom 19.03.2020 stellt auch das niedersächsische Innenministerium fest, dass Sitzungen kommunaler Gremien nicht unter das Veranstaltungsverbot fallen. Sie sollten aber nur durchgeführt werden, wenn und soweit sie zwingend notwendig sind. Die übliche Dreimonatsfrist für die Einberufung der Kommunalvertretung wird zeitweilig ausgesetzt. Die Öffentlichkeit darf nur ausgeschlossen werden, wenn der Beratungsgegenstand Geheimhaltung erfordert, generell müssen Sitzungen weiterhin öffentlich stattfinden. Der Infektionsschutz kann jedoch eine Verringerung der Zahl von Zuhörer/innen erzwingen, ebenso wie entsprechende Abstände zwischen den Beteiligten. Umlaufbeschlüsse sind - schon wegen des Öffentlichkeitsprinzips - generell unzulässig (im Hauptausschuss jedoch möglich), ebenso sind Videokonferenzen nicht zulässig. Der Rat kann jedoch Aufgaben zur Beschlussfassung an den Hauptausschuss übertragen und z.B. auch durch Veränderung von Wertgrenzen Aufgaben abgeben.[4]

Delegation und Pairing[Bearbeiten]

Im niedersächsichen Rundschreiben wird auf zwei weitere Möglichkeiten verwiesen: Der Rat kann bestimmte Entscheidungen an den Hauptausschuss delegieren. Außerdem können die Fraktionen ein Pairing verabreden: Dann tagt das Gremium in einer reduzierten Besetzung, bei der die Mehrheitsverhältnisse gewahrt bleiben.

Beschlüsse im Umlaufverfahren[Bearbeiten]

Auch hier ist die Rechtslage zwischen den Bundesländern uneinheitlich. Einige Länder haben auf die Corona-Krise mit Rechtsänderungen reagiert, teils per Gesetz, teils per Rechtsverordnung:

  • Das Brandenburgische kommunale Notlagegesetz (BbgKomNotG), in den Landtag eingebracht Anfang April 2020, erlaubt der Landesregierung, durch entsprechende Verordnung den kommunalen Gremien u.a. Beschlüsse im Umlaufverfahren zu ermöglichen.
  • Das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern ermöglicht es den Kommunalvertretungen, Beschlüsse generell - also unabhängig von der Bedeutung der Angelegenheit - im schriftlichen Umlaufverfahren zu treffen, sofern nicht mindestens ein Viertel der Gremienmitglieder widerspricht.[5]
  • Ähnlich in Nordrhein-Westfalen, wo der Gesetzentwurf der Landesregierung zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie den Kommunen in bestimmten Ausnahmefällen erlauben will, eilbedürftige Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates unterliegen, im Umlaufverfahren zu treffen, wenn sich vier Fünftel der Mitglieder des Rates mit der schriftlichen Abgabe der Stimmen einverstanden erklären.[6]
  • In Niedersachsen und in Sachsen kann dagegen im schriftlichen oder elektronischen Verfahren nur "über Gegenstände einfacher Art und geringer Bedeutung" beschlossen werden und dies nur dann, wenn dem kein Gemeinderat widerspricht.
  • Rheinland-Pfalz hat durch eine Gesetzesänderung ab 9.6.2020 Beschlüsse im Umlaufverfahren erlaubt, sofern kein Ratsmitglied widerspricht; siehe den neu gefassten § 35 (3) der Gemeindeordnung sowie den neu gefassten § 7 der Bezirksordnung für den Bezirksverband Pfalz.

Beschlüsse per Umlauf sind jedoch unter Demokratiegesichtspunkten ein zweifelhaftes Verfahren, entfällt doch jede Debatte und die Öffentlichkeit bleibt ausgeschlossen; zudem werden Minderheitenrechte ausgehebelt, falls eine Mehrheit dies Verfahren durchsetzen kann. Demgegenüber kann in einer Videokonferenz sowohl eine Debatte stattfinden als auch die Öffentlichkeit (jedenfalls zuhörend) beteiligt werden.

Bayern: Empfehlung für Ausschuss[Bearbeiten]

Das Bayerische Innenministerium stellte am 20.03.2020 in einem Schreiben klar, dass Sitzungen kommunaler Gremien nicht unter das Veranstaltungsverbot der Allgemeinverfügung fallen. Die Handlungsfähigkeit der kommunalen Ebenen müsse grundsätzlich aufrecht erhalten bleiben. Sitzungen sollten jedoch auf ein Mindestmaß beschränkt bleiben. Wo immer möglich, sollten verkleinerte Gremien, etwa nach dem Vorbild eines Ferienausschusses, tagen. Ein solcher Ausschuss ließe sich auch kurzfristig im Umlaufverfahren einsetzen.[7] Dennoch hat beispielsweise der Stadtrat von Gemünden am Main (Landkreis Main-Spessart) entschieden, Befugnisse auf den Bürgermeister zu übertragen, um Gemeinderats- und Ausschusssitzungen zu vermeiden.[8] In Veitshöchheim (Landkreis Würzburg) wurde dagegen im Umlaufverfahren entschieden, dass anstelle des Gemeinderats der Ferienausschuss, der personell mit dem Hauptausschuss identisch ist, bis Ende April in öffentlicher Sitzung alle notwendigen Entscheidungen treffen kann - einschließlich der Verabschiedung des Haushalts.[9]

Hessen: Eilentscheidungsrecht für Ausschuss[Bearbeiten]

In Hessen wird durch ein neues Landesgesetz ein Eilentscheidungsrecht für den Finanzausschuss, der in jeder Gemeinde gesetzlich vorgeschrieben ist, oder wahlweise einen vom Gemeinderat neu zu bildenden Ausschuss eingeführt. Grundsätzlich kann dieser bei entsprechender Dringlichkeit und nur im absolut notwendigen Maß über alle kommunalen Angelegenheiten entscheiden.[10]

Mecklenburg-Vorpommern: Beschlüsse im Umlaufverfahren[Bearbeiten]

Das Land Mecklenburg-Vorpommern ermöglichte den Gemeindevertretungen kurzfristig, Beschlüsse im Umlaufverfahren zu fassen, diese Regelung lief jedoch schon am 19.04. aus. Ein Antrag des Städte- und Gemeindetages auf Verlängerung der Regelung blieb bis zum 6. Mai unbeantwortet. Nach Mitteilung des Verbandes gab es jedoch auch viele Eilentscheidungen durch Bürgermeister/innen.[11]

Thüringen: Zweifelhaftes Demokratieverständnis[Bearbeiten]

Dagegen fasst das Land Thüringen das Eilentscheidungsrecht des/der Bürgermeister/in sehr weit und verzichtet darauf, andere, demokratiegerechtere Lösungen anzubieten: "Liegen die Voraussetzungen für das Eilgeschäft bei objektiver Sichtweise vor, so kann der Bürgermeister uneingeschränkt jede Entscheidung für die Gemeinde treffen, für die sonst der Gemeinderat oder ein beschließender Ausschuss zuständig ist. Eine Genehmigung der Eilentscheidung durch den Gemeinderat oder den beschließenden Ausschuss ist nicht erforderlich. Der Bürgermeister ist lediglich verpflichtet, den Gemeinderat in der nächsten Sitzung über die Entscheidung zu informieren."[12] Wie Berichte aus einzelnen Kommunalvertretungen zeigen, nehmen gerade in Thüringen aufgrund dieser Signale einige Bürgermeister ihr vermeintliches Eilentscheidungsrecht stark in Anspruch und erklären Ratssitzungen für unmöglich, statt zur Corona-Krise passende Tagungsmöglichkeiten für den Rat und für beschließende Ausschüsse zu suchen.

Videokonferenzen nicht erlaubt - mit Ausnahmen[Bearbeiten]

Eine Stadtratssitzung per Videokonferenz ist dagegen generell nicht zulässig. Wenige Ausnahmen sind bislang bekannt: Die Landesregierung von Baden-Württemberg hat angekündigt, in der nächsten Fassung der Corona-Verordnung (Stand 06.04.2020) Entscheidungen per Videokonferenz zu ermöglichen; die Öffentlichkeit soll per Übertragung teilnehmen können.[13] Das Land Brandenburg hat ein "Brandenburgisches kommunales Notlagegesetz"[14] verabschiedet, das der Landesregierung u.a. erlaubt, durch Rechtsverordnung die "Pflicht, Sitzungen der Gemeindevertretung und des Hauptausschusses als Präsenzsitzungen durchzuführen" zeitweilig auszusetzen. Ebenso sollen mehr Angelegenheiten als bisher auf den Hauptausschuss übertragen werden können. Das Gesetz gilt befristet bis Ende Juni 2020, die auf seiner Grundlage erlassenen Verordnungen treten dann automatisch wieder außer Kraft. Rheinland-Pfalz hat durch eine Gesetzesänderung ab 9.6.2020 Beschlüsse in Video-/Telefonkonferenzen unter der Voraussetzung erlaubt, dass zwei Drittel der Ratsmitglieder dem Verfahren zustimmen.[15]

Eilentscheidungsrecht ist kein Freibrief[Bearbeiten]

Jedenfalls beschränkt sich das Eilentscheidungsrecht von Bürgermeister/in oder Landrat/Landrätin auf wirklich dringliche Gegenstände.[16] Solange nicht zumindest ernsthaft geprüft wurde, ob Gemeinderat und Ausschüsse - ggf. mit reduzierter Tagesordnung und entsprechender Gestaltung des Sitzungsraumes - irgendwo in der Gemeinde tagen können, dürfte die Alleinregierung des/der Hauptverwaltungsbeamten nicht zulässig sein. Auch und gerade in Corona-Zeiten wollen kommunale Entscheidungen gut geprüft, abgewogen und debattiert werden. Kommunale Demokratie ist keine Schönwettereinrichtung, die von der Verwaltung suspendiert werden kann, wenn es schwieriger wird.

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. Innenministerium Sachsen: Hinweise des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Durchführung von Gemeinderats-‚ Kreistags- und Ausschusssitzungen während der Corona-Pandemie, 24.03.2020, sowie Sächsischer Städte-und Gemeindetag: Durchführung von Sitzungen des Gemeinderates und seiner Ausschüsse, 01.04.2020
  2. Städte- und Gemeindebund Brandenburg: Empfehlungen für die Durchführung von Sitzungen der Gemeindevertretungen, Hauptausschüsse und sonstigen Ausschüsse der Städte, Gemeinden und Ämter, Rundschreiben 72/2020 vom 24.03.2020 (pdf-Format, 4 Seiten)
  3. Die Zeitschrift KOMMUNAL zeigt im Bild, wie der Gemeinderat von Groß Köris (Brandenburg) in einer Mehrzweckhalle Corona-gerecht tagt. Der Chemnitzer Stadtrat tagte beispielsweise im Konferenzbereich eines Sportstadions: Süddeutsche Zeitung, Chemnitzer Stadtrat trifft sich im Stadion, 29.04.2020
  4. Ministerium für Inneres und Sport Niedersachsen: Rundschreiben COVID-19 (Coronavirus) - Hinweise zu den kommunalen Entscheidungsprozessen, Direktaufträgen und Liquiditätskrediten vom 19.03.2020 (pdf-Format, 4 Seiten); siehe auch KOMMUNAL, Corona-Krise: Eilentscheidungen und Beschlussfassung im Gemeinderat, 02.04.2020
  5. Siehe: Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vorpommern, Beschlüsse statt in einer Sitzung im schriftlichen Umlaufverfahren fassen, 25.03.2020, mit Link auf das Rundschreiben sowie auf Hinweise zur Handhabung
  6. Landtag NRW, Gesetzentwurf der Landesregierung zur konsequenten und solidarischen Bewältigung der COVID-19-Pandemie in Nordrhein-Westfalen und zur Anpassung des Landesrechts im Hinblick auf die Auswirkungen einer Pandemie vom 28.03.2020, Drucksache 17/8920 (pdf-Format, 84 Seiten; der hier zitierte neue § 60a der Gemeindeordnung findet sich auf S. 19 des Dokuments).
  7. Bayerisches Staatsministerium des Innern: Informationen zum Coronavirus, dort: Update vom 22. März 2020
  8. Main-Post: Corona: Bürgermeister bekommt Stadtratsaufgaben übertragen, 24.03.2020
  9. Veitshöchheim News, Bis 30.4.2020 tagt nun in Veitshöchheim an Stelle des Gemeinderates der Ferienausschuss in öffentlicher Sitzung, 26.03.2020
  10. Hessischer Landtag, Entwurf: Gesetz zur Sicherung der kommunalen Entscheidungsfähigkeit und zur Verschiebung der Bürgermeisterwahlen vom 23.03.2020 (pdf-Format, 9 Seiten); das Gesetz regelt zugleich die Verschiebung der ab April 2020 terminierten Bürgermeisterwahlen.
  11. Süddeutsche Zeitung: Städtetag will mehr freie Hand für Kommunalvertretungen, 06.05.2020
  12. Schreiben des Innenministeriums Thüringen, zitiert nach: KOMMUNAL, Die Gemeinderatssitzung in Zeiten von Corona, 25.03.2020. Der Autor Christian Erhardt weist darauf hin, dass manche per Eilentscheidung getroffenen Beschlüsse nach der Corona-Krise gerichtlich angegriffen werden könnten; siehe zu den Voraussetzungen für Eilentscheidungen auch den Artikel: Eilentscheidung.
  13. Franz Reinhard Habbel: Stadtrat tagt im Home-Office, in: KOMMUNAL, 06.04.2020
  14. Gesetz zur Sicherstellung der Handlungsfähigkeit der brandenburgischen Kommunen in außergewöhnlicher Notlage (Brandenburgisches kommunales Notlagegesetz – BbgKomNotG), in den Landtag eingebracht am 09.04.2020
  15. Siehe den neu gefassten § 35 (3) der Gemeindeordnung sowie den neu gefassten § 7 der Bezirksordnung für den Bezirksverband Pfalz. Siehe auch Welt, Kommunen sollen per Video- und Telefonschalten entscheiden, 28.04.2020
  16. Siehe dazu den Artikel Eilentscheidung

Siehe auch[Bearbeiten]