GmbH als Rechtsform für kommunale Unternehmen

Wie können die schwachen Einflussmöglichkeiten des Trägers ausgeschöpft werden?

Der folgende Text gibt praxisorientiert und beispielhaft einige Hinweise zur Einflußnahme einer Kommune auf ihr eigenes Unternehmen in der privatrechtlichen Form der GmbH. Er enthält Abschnitte zur präzisen Definition des Unternehmensgegenstandes, zu den Rechten der Aufsichtsratsmitglieder – auch im Vergleich zu den analogen Rechten beim Eigenbetrieb sowie des Rates – und zum Ausschöpfen der rechtlichen Möglichkeiten in der Praxis.

Der Text soll einen schnellen Einstieg in die Praxis unterstützen und ist nicht als wissenschaftlicher Aufsatz zu verstehen. Er konzentriert sich auf die Einflussnahme über den Aufsichtsrat; die Möglichkeiten eines Gesellschafters (auch Weisungen des Rates an seinen Vertreter in der Gesellschafterversammlung) sind weit stärker.

Unternehmensgegenstand

Wesentlich für die Einflussnahme einer Kommune auf eine GmbH mit kommunaler Beteiligung ist die Definition des Unternehmensgegenstandes. Nur wenn dieser präzise bestimmt ist, können die politischen Gremien ihre Ziele durchsetzen. Aber auch für die Entwicklung des Unternehmens selbst ist dies wichtig: Ohne Klarheit über die sachlichen und die politischen Ziele ist keine effektive Steuerung öffentlicher Unternehmen möglich. Und ohne klaren Gesellschaftszweck besteht die Gefahr, dass der öffentliche Zweck aus dem Blick gerät oder unzulässig die Geschäftsfelder ausgedehnt werden.

Wolfgang Leist gibt in seinem Text "Die kommunale GmbH" konkrete Hinweise.

Das Besondere einer kommunalen GmbH ist zunächst, dass sie einen öffentlichen Zweck erfüllen soll, während privatwirtschaftliche Gesellschaften ausschließlich das Ziel der Gewinnerwirtschaftung haben. Dieser muss präzise bestimmt werden; bei der Nennung von Teilaufgaben ist eine Anfügung sinnvoll, "soweit sie dem öffentlichen Zweck dienen".

Es ist nicht notwendig, abschließend alle Aufgaben aufzuzählen. Es kann genügen, eine Gesamtaufgabe zu benennen und diese beispielhaft zu konkretisieren ("insbesondere gehören dazu ..."). Zu vermeiden sind Pauschalformulierungen, z. B.

• "Gegenstand der Gesellschaft ist der Öffentliche Personennahverkehr sowie artverwandte Geschäfte "

• "Gegenstand der Gesellschaft ist die Erbringung von Dienstleistungen im Bereich der Datenverarbeitung".

Die Beteiligung an anderen Gesellschaften ist eng zu ziehen, weil Verschachtelungen oft nicht mehr durchschaubar sind. Wolfgang Leist exerziert seine Überlegungen an dem für die ostdeutschen Länder wichtigen Feld der Wohnungswirtschaft durch. Eine ungeeignete Formulierung des Gesellschaftszwecks wäre:

"Gegenstand des Unternehmens ist die Verwaltung, Betreuung und Bewirtschaftung, die Errichtung, Restaurierung und Modernisierung von Immobilien in allen Rechts- und Nutzungsformen. Die Gesellschaft kann alle im Bereich der Wohnungswirtschaft, des Städtebaus, der Stadtentwicklung und der Infrastruktur anfallenden Aufgaben übernehmen, Grundstücke erwerben, entwickeln, erschließen, sanieren, belasten und veräußern sowie Erbbaurechte ausgeben. Die Gesellschaft kann sämtliche Geschäfte betreiben, die zur Erreichung dieses Zwecks geeignet erscheinen. Sie kann insbesondere ähnliche Unternehmen gründen, sich an ähnlichen Unternehmen beteiligen oder solche erwerben sowie Zweigniederlassungen errichten."

Diese Formulierungen lassen den öffentlichen Zweck kaum erkennen und ermöglichen praktisch eine beliebige Erweiterung des Geschäftsfeldes. Besser wäre:

"Vorrangiger Zweck der Gesellschaft ist es, im Rahmen der kommunalen Aufgabenstellung eine sichere und soziale verantwortbare Wohnungsversorgung für breite Schichten der Bevölkerung sicherzustellen, kommunale Siedlungspolitik zu unterstützen und kommunale Entwicklungsmaßnahmen durchzuführen.

Gegenstand des Unternehmens ist die Verwaltung, Betreuung und Bewirtschaftung, die Errichtung, Restaurierung und Modernisierung von städtischen Immobilien. Die Gesellschaft kann im Bereich der kommunalen Wohnungswirtschaft, des Städtebaus, der Stadtentwicklung und der städtischen Infrastruktur anfallenden Arten von Aufgaben übernehmen, Grundstücke erwerben, entwickeln, sanieren, belasten, veräußern sowie Erbbaurechte ausgeben, soweit ein öffentlicher Zweck dies rechtfertigt.

Die Gesellschaft kann im Rahmen des Gesellschaftszwecks Unternehmen gründen, sich an Unternehmen beteiligen oder solche erwerben."

Welche direkten Mittel der Einflussnahme hat eine Kommune überhaupt?

Die Unterrichtungs- und Auskunftspflichten von entsandten Mitgliedern in Aufsichtsräten sowie das Weisungsrecht des Rates bestehen de iure nur insoweit, als gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Im Konflikt zwischen Kommunalrecht und Gesellschaftsrecht (für GmbHs oder auch AGs) geht letzteres nämlich im Prinzip vor.

Grundsätzlich hat das Gesellschaftsrecht mit seiner Pflicht zur Verschwiegenheit, mit der Weisungsungebundenheit der Aufsichtsratsmitglieder und v. a. mit dem Vorrang der Unternehmensinteressen vor den Interessen der entsendenden Kommune Vorrang vor dem Kommunalrecht (als Landesrecht).

Daraus folgt:

Weisungen des Rates zur Herbeiführung bestimmter Beschlüsse im Aufsichtsrat selbst einer kommunalen Eigengesellschaft sind schwierig (s. u.). Solange also die Frage "Eigenbetrieb oder GmbH" offen ist, ist unter dem Gesichtspunkt der Einflussnahme durch die Kommune die erstere Form vorzuziehen.

Eine Sonderregelung enthält § 394 Aktiengesetz hinsichtlich der Informationspflichten der entsandten kommunalen Vertreter: Die entsandten Aufsichtsrats-Mitglieder unterliegen im Innenverhältnis keiner Verschwiegenheitspflicht.

Als wesentliche Unterschiede bei den Rechtsformen sind auch zu berücksichtigen: Die Gründung von Töchtern von privatrechtlichen Unternehmen, also von GmbHs, ist nicht anzeigepflichtig. Daraus folgt: Die Gefahr der Verselbständigung wird größer.

Eine Eigenbetriebssatzung ist öffentlich zu machen, ein Gesellschaftsvertrag nicht.

Juristische Wege der stärkeren Einflussnahme

Die oben genannten Grenzen für den kommunalen Einfluss in einer GmbH lassen sich in der Praxis herabsetzen. Erstens durch entsprechende Ausgestaltung des kommunalen Wirtschaftsrechts auf Landesebene, zweitens durch einzelne Regelungen auf kommunaler Ebene und drittens – last not least – durch die Praxis in den Aufsichtsräten selbst, insoweit es gelingt, das kommunale Interesse und das Unternehmensinteresse als kompatibel darzustellen. In manchen Ländern enthält die Gemeindeordnung Bestimmungen folgender Art: "Die Vertreter der Gemeinde in ... Gesellschafterversammlungen, Aufsichtsräten oder entsprechenden Organen von juristischen Personen oder Personenvereinigungen, an denen die Gemeinde beteiligt ist, ... sind an die Beschlüsse des Rates und seiner Ausschüsse gebunden." (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 Gemeindeordnung NRW) Ähnliche Regelungen gibt es z. B. in Sachsen-Anhalt (§ 119 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 GemO Sachsen-Anhalt).

Derartige Bestimmungen sind zwar nachrangig gegenüber den Inhalten des Gesellschaftsrechts; dadurch sind sie aber nicht nichtig.

Unterstellen wir nun, dass eine Gemeinde bzw. ein Vertreter der Gemeinde im Aufsichtsrat überhaupt eine starke Einflussnahme der Kommune will, was die Ausnahme ist. Dann müsste die Gemeinde Grundsätze der Unternehmenspolitik des betreffenden kommunalen Unternehmens diskutieren (möglichst öffentlich) und die/den Vertreter/in mit Ratsbeschluss anweisen. Dieses Verfahren sollte selbstverständlich in gewisser Regelmäßigkeit stattfinden.

Der/die Vertreter/in einer Gemeinde im Kontrollgremien muss sich dann – streng juristisch gedacht – die Frage stellen, ob das vorrangige Unternehmensinteresse eine Weisung durch den Rat zulässt. Was aber ist das Unternehmensinteresse? Laut Ziche laufen die Definitionsversuche darauf hinaus, es "als ein compositum mixtum aus Anteilseigner-, Gläubiger- und Arbeitnehmerinteressen sowie öffentlichen Belangen zu umschreiben". Das einzelne Aufsichtsratsmitglied hat folglich einen erheblichen Beurteilungsspielraum, und nur in extremen Konstellationen wird man sagen können, dass der Inhalt einer Weisung durch den Rat dem Unternehmensinteresse widerspreche. Diese Argumentation gilt grundsätzlich sowohl für den fakultativen als auch für den gesetzlich zwingenden Aufsichtsrat.

Weitere Formen der stärkeren Einflußnahme beziehen sich auf die Verfahrensweise des Aufsichtsrats selbst. Neben dem Ziel der Repräsentanz auch kleinerer Fraktionen ist bei kommunaleigenen Gesellschaften an die Möglichkeit zu denken, die Themen, die sonst auch im Rat bzw. seinen Ausschüssen einschließlich Werksausschüssen öffentlich verhandelbar sind, auch in GmbHs öffentlich zu diskutieren.