Kreisumlage

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Die Finanzierung von Kreisen stellt sich etwas anders dar als die der kreisfreien Städte, da die Realsteuern (Grundsteuer A und B, Gewerbesteuer) den Gemeinden zustehen. Zur Deckung des Finanzbedarfs können Kreise eine Kreisumlage von den kreisangehörigen Gemeinden erheben. Sie berechnet sich aus der Steuerkraft der Gemeinden und den Schlüsselzuweisungen. Von dieser Umlagegrundlage wird ein bestimmter von-Hundert-Satz als Kreisumlage definiert.

Funktion und Festsetzung[Bearbeiten]

Ursprünglich als subsidiäres Deckungsmittel gedacht, ist die Kreisumlage inzwischen ein fester Bestandteil der Einnahmen von Landkreisen. 1997 belief sich ihr Anteil an den Einnahmen in westdeutschen Kreisen auf 46 %, in ostdeutschen Kreisen auf 22 % (Quelle: Meyer 1998, S. 466).

Die Festsetzung der Kreisumlage obliegt dem Kreistag; die kreisangehörigen Städte und Gemeinden haben kein Mitbestimmungsrecht. Halten die Mitgliedskommunen die Umlage ihres Kreises für überhöht, bleibt ihnen nur der Gang vor Gericht. Inzwischen haben aber bereits Umlagesätze von über 50% der gerichtlichen Prüfung standgehalten.

Die Kreisumlage dient zugleich der Ausgleichsfunktion des Kreises. Kostenträchtige Aufgaben wie die Sozialhilfe würden in benachbarten Gemeinden sehr unterschiedliche Kostenbelastungen verursachen. Da sie vom Kreis bezahlt werden, der sich wiederum über die Kreisumlage finanziert, werden die Kosten auf die Gemeinden des Kreises entsprechend deren Leistungsfähigkeit verteilt.

Innerkommunales Konfliktthema[Bearbeiten]

Zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden ist die Höhe der Kreisumlage immer wieder ein Konfliktthema. Für die Kreise stellt die Umlage heute die wichtigste Finanzierungsquelle dar. In Gemeinden mit knappen eigenen Mitteln kann eine Erhöhung der Kreisumlage kaum lösbare Probleme verursachen. In einigen Bundesländern sind die Kreise bei der Festsetzung der Umlage eher vorsichtig. Das kann auch darin begründet liegen, dass die Mitglieder des Kreistags vor allem die Interessen ihrer Herkunftsgemeinde vertreten und von der Verankerung in ihrer Gemeinde politisch abhängig sind. Dementsprechend sind je nach Bundesland kommunale Defizite mal mehr bei den Kreisen, mal mehr bei den kreisangehörigen Gemeinden zu finden; dies spiegelt unterschiedliche Kräfteverhältnisse zwischen Kreisen und Gemeinden wider.

BVerwG-Urteil vom 16.06.2015[Bearbeiten]

In diesem Zusammenhang ist ein Urteil erwähnenswert: Am 16.06.2015 entschied das Bundesverwaltungsgericht (Az. BVerwG 10 C 13.14), dass die Kommunalaufsicht einen Landkreis anweisen darf, die Kreisumlage zur Behebung einer Haushaltsnotlage anzuheben. Im konkret entschiedenen Fall hatte der Landkreis Kassel nach Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden auf eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes verzichtet. Die Aufsichtsbehörde hatte daraufhin als Auflage für die Genehmigung des nicht ausgeglichenen Kreishaushaltes 2010 den Kreis angewiesen, den Umlagesatz um drei Prozentpunkte auf 35,5% anzuheben. Der Kreis sah sich dadurch in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt und argumentierte, das Land habe eine Finanzierungsverpflichtung gegenüber den Kommunen; die Erhöhung der Umlage sei den betroffenen Gemeinden nicht zumutbar. Dagegen war der Verwaltungsgerichtshof in Hessen, die Vorinstanz, zum Ergebnis gekommen, die Interessen der kreisangehörigen Gemeinden, denen eine finanzielle Mindestausstattung verbleiben muss, seien ausreichend gewahrt gewesen; dem schloss sich der BGH an.[1]

Mecklenburg-Vorpommern[Bearbeiten]

Auch in Mecklenburg-Vorpommern führt die Kreisumlage zu Auseinandersetzungen. Bei Umlagesätzen zwischen 43 und über 48 Prozent sieht z. B. Günter Schink, Bürgermeister in Wardow (Landkreis Rostock) "das Ende der Fahnenstange erreicht". Während die Gemeinden im ersten Quartal Defizite in den Gemeindehaushalten verzeichneten, traten bei Kreisen Überschüsse auf. Zwei Gemeinden im Landkreis Mecklenburgische Seenplatte, Penkow und Nossentiner Hütte, klagten gegen die dort seit 2014 geltende Kreisumlage von 48,3 Prozent vor dem Verwaltungsgericht Greifswald.[2]

Eine frühere Klage der Gemeinde Perlin gegen den Landkreis Nordwestmecklenburg hat das Oberverwaltungsgericht Schwerin am 23.07.2018 entschieden. Hier war die Höhe der Kreisumlage für 2013 strittig. Die Gemeinde sah ihr Recht auf eine finanzielle Mindestausstattung verletzt. Sie erhielt vor dem OVG Recht, jedoch aus Verfahrensgründen: Vor der Entscheidung über die Kreisumlage, so das OVG, müssen die Gemeinden hierzu angehört werden; das war unterblieben. Eine Kreisumlage, so das Gericht,sei jedoch grundsätzlich gerechtfertigt, wenn der Kreis seinen Bedarf aus eigenen Mitteln nicht decken kann. Die Revision beim Bundesverwaltungsgericht ist möglich.[3] Der Geschäftsführer des Städte- und Gemeindetages Mecklenburg-Vorpommern, Andreas Wellmann, leitete aus dem Urteil die Forderung ab, ein Anhörungsverfahren der Gemeinden zur Kreisumlage und den Umgang mit den Ergebnissen im Kreistag gesetzlich zu regeln.[4]

Thüringen[Bearbeiten]

Mit Urteil vom 07.10.2016[5] hat das Thüringer Oberverwaltungsgericht einen Bescheid über die Kreisumlage für rechtswidrig und daher für nichtig erklärt. Die zugrundeliegende Haushaltssatzung des Kreises verletze höherrangiges Recht, nämlich Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 91, 93 der Verfassung des Freistaats Thüringen (ThürVerf). Die darin normierte kommunale Selbstverwaltung verpflichte den Kreis, vor Erlass der Haushaltssatzung den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln. Die absolute Grenze der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden dürfe nicht überschritten werden. Die Gemeinden müssten mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen und darüber hinaus noch zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrnehmen können. Das OVG Thüringen beruft sich hier auf frühere Urteile des Bundesverwaltungsgerichts sowie des OVG Rheinland-Pfalz. Die Garantie der finanziellen Mindestausstattung gelte unmittelbar und uneingeschränkt auch im Verhältnis der Gemeinde zum Kreis. Dieser müsse die mögliche Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden zumindest abwägend berücksichtigen und dazu den Gemeinden auch Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Das Gericht bejaht darüber hinaus eine "generelle Verpflichtung des Landes zur Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen".

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. Bundesgerichtshof, Az. BVerwG 10 C 13.14, Pressemitteilung und Wortlaut des Urteils; Focus online: Land Hessen darf Kreisen Erhöhung der Umlage vorgeben, 17.06.2015
  2. SVZ.de: Arme Gemeinde – reicher Kreis, 11.07.2015
  3. OVG Schwerin, Urteil vom 23.07.2017; das Urteil liegt im Wortlaut noch nicht vor. Siehe hierzu auch: Jasper Prigge Rechtsanwaltskanzlei, Erhöhung der Kreisumlage ist nachvollziehbar zu begründen, 23.07.2018; SVZ, Urteil: Bei Kreisumlage müssen Gemeinden angehört werden, 23.07.2018; NDR, Kreisumlage: Gemeinden haben Recht auf Anhörung, 23.07.2018
  4. focus, Urteil: Bei Kreisumlage müssen Gemeinden angehört werden, 23.07.2018
  5. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 07.10.2016, Az.: 3 KO 94/12

Literatur[Bearbeiten]

  • Larisch, Joachim: Gemeindefinanzen, in: Herbert Klemisch u. a.: Handbuch für alternative Kommunalpolitik, Bielefeld 1994, S. 85
  • Meyer, Hubert: Kreisfinanzen, in: Wollmann, Hellmut/ Roth, Roland (Hrsg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Bonn 1998, S. 461 ff.
  • Minkner, Armin: Kreise und andere Kommunalverbände, in: Klemisch, Herbert u. a.: Handbuch für alternative Kommunalpolitik, Bielefeld 1994, S. 59 ff.
  • Vogelsang, Klaus / Lübking, Uwe / Jahn, Helga: Kommunale Selbstverwaltung. Rechtsgrundlagen – Organisation – Aufgaben, Berlin 1997