Vorkaufsrecht der Gemeinde

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Als Vorkaufsrecht wird das Recht bezeichnet, in einen wirksam abgeschlossenen Kaufvertrag anstelle der Käufer*in einzutreten. Voraussetzung dafür, dass ein Vorkaufsrecht zum Tragen kommt, ist also, dass überhaupt ein Verkauf geplant ist.

In diesem Artikel geht es um das Vorkaufsrecht zugunsten einer Gemeinde, nicht um Vorkaufsrechte von Privaten.[1]

Rechtsgrundlage[Bearbeiten]

Das Vorkaufsrecht für die Kommune ist in den §§ 24-28 BauGB geregelt. Schon für das "allgemeine Vorkaufsrecht" unterscheidet § 24 BauGB acht verschiedene Fälle. Politisch besonders wichtig ist das Vorkaufsrecht im Zusammenhang mit förmlich festgelegten Sanierungsgebieten und städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen sowie mit Erhaltungssatzungen nach § 172 BauGB, die dem Erhalt des städtebaulichen Charakters eines Gebiets, dem Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung ("Milieuschutz") oder einer städtebaulichen Umstrukturierung dienen.

Ausübung und Wirkung[Bearbeiten]

Die Gemeinde kann das Vorkaufsrecht erst dann ausüben, wenn ein wirksamer Kaufvertrag geschlossen wurde. Sie muss allerdings nicht zwingend den vereinbarten Kaufpreis zahlen, wenn dieser spekulativ überhöht ist; der von ihr zu zahlende Preis beschränkt sich auf den Verkehrswert des Grundstücks. In diesem Fall kann jedoch der Verkäufer vom Kaufvertrag wieder zurücktreten.

Je nach Begründung des Vorkaufsrechts ist seine Ausübung an weitere Voraussetzungen gebunden. So kann es in der Regel nur dort ausgeübt werden, wo ein rechtsverbindlicher Bebauungsplan existiert. Beim Verkauf von Erbbaurechten oder von Eigentumswohnungen ist ein gemeindliches Vorkaufsrecht ausgeschlossen. Bei Verkäufen an nahe Verwandte oder an bestimmte öffentliche oder kirchliche Stellen kann das Vorkaufsrecht der Gemeinde ebenfalls entfallen (§ 26 BauGB).

Häufig kommt es jedoch nicht so weit, dass die Gemeinde tatsächlich in einen abgeschlossenen Kaufvertrag eintritt. Die Eigentümer*in des Grundstücks weiß, dass ein Vorkaufsrecht besteht, und wird häufig zunächst mit der Gemeinde verhandeln. Möglicherweise verkauft sie dann die Immobilie direkt an die Gemeinde. Wenn sich die Käufer*in auf bestimmte Pflichten im Zusammenhang mit den städtebaulichen Absichten der Gemeinde einlässt, kann sie nach § 27 BauGB eine sogenannte "Abwendungsvereinbarung" abschließen, also durch einen Vertrag mit der Gemeinde die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden. Mit der Abwendungsvereinbarung kann die Gemeinde ihre städtebaulichen oder wohnungspolitischen Ziele dann ebenfalls durchsetzen.

Übt die Gemeinde das Vorkaufsrecht tatsächlich aus, dann oft nicht mit dem Ziel, die Immobilie dauerhaft zu behalten. Statt dessen tritt sie als "Zwischenerwerberin" auf, saniert das Gebäude und verkauft es wieder, meist unter Auflagen, die den jeweils verfolgten städtebaulichen Zielen entsprechen. Natürlich kann es auch Ziel sein, das Gebäude dem Wohnungsbestand der Gemeinde bzw. einer kommunalen Wohnungsbaugesellschaft einzugliedern.

Politisch und rechtlich umstritten[Bearbeiten]

Das Vorkaufsrecht war politisch immer umstritten, beschränkt es doch die Eigentumsrechte von Immobilieneigentümer*innen und ihre Möglichkeiten, Immobilien zu Geld zu machen. Aus der Sicht von Gemeinden, insbesondere solchen, die städtebauliche oder wohnungspolitische Ziele durchsetzen wollen, kann es ein Instrument sein, diese auch gegen Eigentümerinteressen und Spekulation durchzusetzen. Es ist in seiner Wirkung allerdings beschränkt, nicht nur weil es an viele Voraussetzungen gebunden ist, sondern auch weil die Kommune die finanziellen Mittel für den Erwerb haben muss. Schon aus diesem Grund wird das Vorkaufsrecht nur in einer begrenzten Zahl von Fällen ausgeübt, oft nur als Zwischenerwerb, da die Kommune das Geld aus den Verkäufen braucht, um die jeweils nächsten Käufe zu finanzieren.

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom November 2021[Bearbeiten]

Am 09. November 2021 entschied das Bundesverwaltungsgericht in einer Aufsehen erregenden Entscheidung gegen die Kommune.[2] Es ging um den Verkauf eines Altbaus mit Wohnungen und Gewerbeeinheiten, das im Gebiet einer Milieuschutzsatzung lag. Das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin hatte das Vorkaufsrecht zugunsten einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft ausgeübt, um zu verhindern, dass ein Teil der Wohnbevölkerung aus dem Gebiet verdrängt wird, wenn nach dem Verkauf die Mieten erhöht oder die Mietwohnungen in Eigentumswohnungen umgewandelt würden.

Entscheidender Punkt im BVerwG-Urteil ist die Frage der Anwendbarkeit des § 26 Ziff. 4 BauGB. Dieser lautet:

Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist ausgeschlossen, wenn
...
4. das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist und genutzt wird und eine auf ihm errichtete bauliche Anlage keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Absatz 2 und 3 Satz 1 aufweist.

Anders als die beiden Vorinstanzen[3] hält das Bundesverwaltungsgericht diese Bestimmung hier für anwendbar. Es sei nicht zu erkennen, dass der Gesetzgeber sie auf den Fall einer Erhaltungssatzung nicht angewendet sehen wollte. Das BVerwG schreibt dazu in seiner Pressemitteilung:

§ 26 Nr. 4 BauGB ist nach seinem Wortlaut eindeutig auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über das Vorkaufsrecht bezogen. Eine Auslegung in dem Sinne, dass die Vorschrift auf Vorkaufsrechte für Grundstücke im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung keine Anwendung findet, kommt nicht in Betracht. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber bei der Neuregelung des BauGB die alte Rechtslage nach dem BBauG[4] insoweit unverändert übernehmen wollte und ihm dies bei der Gesetzesformulierung lediglich "misslungen“ ist. Die vom Oberverwaltungsgericht angestellte Prüfung, ob zukünftig von erhaltungswidrigen Nutzungsabsichten auszugehen ist, scheidet daher aus.

Damit hat das BVerwG die Anwendung des Vorkaufsrechts im Zusammenhang mit Erhaltungssatzungen weitgehend ausgehebelt. Denn hier geht es ja praktisch immer um die Steuerung zukünftiger Entwicklungen, jedenfalls in Bezug auf das jeweils verkaufte Gebäude. Mit einer Erhaltungssatzung sollen generell nicht bereits vorhandene Missstände beseitigt, sondern zukünftige negative Entwicklungen vermieden werden. Diese Überlegung macht die BVerwG-Entscheidung fragwürdig: Denn der Gesetzgeber hat ja in § 24 (1) Ziff. 4 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts in Gebieten einer Erhaltungssatzung - dazu gehört auch eine Milieuschutzsatzung - ausdrücklich erlaubt. Hätte er den vom Gericht herangezogenen § 26 Ziff. 4 so verstanden wie das BVerwG, wäre die Anwendbarkeit des Vorkaufsrechts in Gebieten mit Erhaltungssatzungen und damit § 24 (1) Ziff. 4 BauGB weitgehend sinnlos. Gegen die Anwendbarkeit des § 26 Ziff. 4 BauGB spricht auch, dass dieser lediglich auf Bebauungspläne und städtebauliche Maßnahmen Bezug nimmt. So hatten das auch die beiden Vorinstanzen gesehen. Schon die Tatsache, dass der Käufer im betreffenden Fall - eine Immobiliengesellschaft - die Unterzeichnung einer Abwendungsvereinbarung verweigert hatte, sprach dafür, dass für die Mieter*innen ungünstige Veränderungen zu erwarten waren. Auch andere Oberverwaltungsgerichte hielten den § 26 Ziff. 4 aus ähnlichen Überlegungen nur für bestimmte Fälle des Vorkaufs für anwendbar.[5]

Auswirkungen des Urteils[Bearbeiten]

Der Widerspruch zwischen der Geltung des Vorkaufsrechts in Sanierungs- und Milieuschutzgebieten u.a. nach § 24 und der Ausschlussgründe in § 26 BauGB war schon lange diskutiert worden und hatte zu unterschiedlichen Meinungen in der Fachliteratur geführt. Diesen Streit hat jetzt das Bundesverwaltungsgericht entschieden - zugunsten des Wortlauts des § 26 Ziff. 4 und damit zu Ungunsten der Anwendbarkeit des Vorkaufsrechts. Es ist damit, so erste Kommentare, weitgehend auf "Schrottimmobilien" begrenzt. Auch Abwendungsvereinbarungen entzieht dieses Urteil den Boden, die ja nur geschlossen werden, um die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts zu vermeiden. Ob der Gesetzgeber das so gewollt hat steht erst einmal in den Sternen. Der Ball liegt jetzt dort: Nur der Bundesgesetzgeber kann durch eine eindeutige Formulierung im BauGB Klarheit schaffen. Ob das in der absehbaren neuen Regierungskonstellation mit der FDP möglich ist, ist eine spannende Frage.

Frühere Ausübungen des Vorkaufsrechts sind von dem Urteil nicht betroffen, wenn der Eigentumsübergang wirksam erfolgt ist. Ebenso wenig sind Milieuschutzgebiete jetzt sinnentleert, weil in ihnen ja viele andere Vorschriften zum Schutz der sozialen Zusammensetzung der Bevölkerung weiterhin gelten.[6] Unklar ist jedoch, ob das auch für früher abgeschlossene Abwendungsvereinbarungen gilt. Sie wurden ja in der Überzeugung unterschrieben, dass die Kommune ansonsten ihr Vorkaufsrecht ausüben kann. Damit ist absehbar, dass zumindest einzelne Immobilieneigentümer sich an eine Abwendungsvereinbarung nicht mehr gebunden sehen oder diese rechtlich angreifen; das wird zu weiteren Verfahren führen und gerichtlich geklärt werden müssen.[7]

Erste Reaktionen: "Eine Katastrophe"[Bearbeiten]

Der zuständige Baustadtrat des Bezirks Friedrichshain-Kreuzberg, Florian Schmidt (Grüne), äußerte sich am Tag nach dem Urteil in der taz. Schmidt war seit seinem Amtsantritt 2016 dafür bekannt geworden, dass er das Vorkaufsrecht in mehreren Fällen einsetzte, um Sanierungs- und Milieuschutzgebiete und ihre Mieter*innen vor Aufwertung und Mietsteigerungen zu schützen.[8] Das Urteil bezog sich auf einen von seiner Behörde vorgenommenen Vorkauf. Schon lange sei bekannt, so Schmidt, dass der Gesetzgeber eine Klarstellung vornehmen müsse. Mit der Entscheidung zum Vorkaufsrecht sei "ein Baustein einer progressiven Stadtpolitik erst mal geschwächt worden".[9]

Berlins Senator für Stadtentwicklung und Wohnen, Sebastian Scheel (Linke), nannte die Entscheidung eine "Katastrophe" für die Mieterinnen und Mieter in Berlin und bundesweit: "Die heutige Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lässt mich fassungslos zurück". Der Senat von Berlin werde einen Vorschlag für eine Bundesratsinitiative ergreifen.[10] Und das online-Magazin telepolis titelt: "Dieses Urteil freut die Immobilienmafia".[11] Lisa Vollmer stellt das Urteil im Blog der Rosa-Luxemburg-Stiftung in den Zusammenhang anderer höchstrichterlicher Urteile zu wohnungspolitischen Instrumenten und kommentiert: "Damit setzt sich die gerichtliche Aufhebung politischer Regulierungsversuche des Mietenwahnsinns fort."[12] Auch die rot-grüne Koalition in Hamburg will sich für eine zügige Neufassung der entsprechenden Bestimmungen einsetzen. Der wohnungspolitische Sprecher der Grünen-Bürgerschaftsfraktion, Olaf Duge, nannte das Urteil einen "Schlag ins Kontor". Gewachsene Strukturen in den Quartieren könnten durch die neue Rechtslage zerstört werden. Die Linke in der Hamburger Bürgerschaft geht noch weiter und will im Rahmen einer Novellierung des BauGB auch erreichen, dass eine Gemeinde bei der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht immer den Verkehrswert, sondern ggf. nur einen "Residualwert" zahlen müsse, der sich an den bestehenden oder an leistbaren Mieten orientiere.[13] In München führte das Urteil im Verlaufe eines halben Jahres - November 2021 bis April 2022 - in 24 Fällen dazu, dass ein beabsichtigtes Vorkaufsrecht nicht ausgeübt werden konnte; betroffen waren 340 Wohneinheiten. In der bayerischen Landeshauptstadt sind sich die meisten Stadtratsfraktionen einschließlich der CSU - Ausnahme: FDP/Bayernpartei - einig, dass eine Gesetzesänderung auf Bundesebene notwendig ist, damit das Vorkaufsrecht wieder anwendbar wird.[14]

BauGB soll angepasst werden[Bearbeiten]

Die Diskussion um eine Gesetzesänderung begann umgehend. Auf einer Bauministerkonferenz am 19.11.2021 sprach sich die Mehrheit der Bauminister*innen der Länder dafür aus, das Baugesetzbuch im Sinne einer Klarstellung zu ändern, um das kommunale Vorkaufsrecht wie bisher weiter nutzen zu können. Ein Beschluss kam allerdings wegen des Vetos aus Bayern zunächst nicht zustande. Bayerns Bauministerin Kerstin Schreyer (CSU) begründete dies damit, einen "Schnellschuss" könne der Freistaat nicht guten Gewissens unterstützen. Zuerst müsse die Urteilsbegründung abgewartet und geprüft werden.[15] Nach Abschluss dieser Prüfung im Januar 2022 sieht aber auch Bayern Handlungsbedarf und fordert die Bundesregierung auf, einen Gesetzentwurf vorzulegen.[16]

Zur Sitzung des Bundesrats am 26.11.2021 legte das Land Berlin einen Gesetzesentwurf vor,[17] der an die zuständigen Ausschüsse überwiesen wurde.

Der rot-grün-gelbe Koalitionsvertrag vom 24.11.2021 greift das Thema auf, ohne sich festzulegen: "Wir werden prüfen, ob sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 zum gemeindlichen Vorkaufsrecht in Gebieten einer Erhaltungssatzung (Milieuschutzsatzung) gesetzgeberischer Handlungsbedarf ergibt."[18] In der Regierungskoalition gibt es dazu unterschiedliche Auffassungen; während Grüne und SPD das Vorkaufsrecht rechtssicher anwendbar machen wollen, zeigt sich die FDP zurückhaltend.[19] Im Dezember 2021 stellte die Linksfraktion hierzu einen Antrag, der am 28.01.2022 im Bundestag debattiert wurde.[20] Unterdessen schrieb der Oberbürgermeister der bayerischen Landeshauptstadt München Dieter Reiter im Auftrag des Stadtrats an Bundeskanzler Olaf Scholz und Bauministerin Klara Geywitz. Er bat in seinem Schreiben „um eine schnelle Änderung von Regelungen über die gesetzlichen Vorkaufsrechte in Erhaltungssatzungsgebieten, sogenannten Milieuschutzsatzungsgebieten, im Baugesetzbuch“. Eine gesetzgeberische Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei „für die Kommunen eminent wichtig und dringlich“. In Milieuschutzgebieten sei das Vorkaufsrecht im Vergleich zum Genehmigungsvorbehalt bei Modernisierung das wirksamere Instrument. „Von Mitte 2018 bis heute konnten durch Abgabe von Verpflichtungserklärungen der Käufer und durch Vorkaufsrechtsausübungen insgesamt 1.345 Wohneinheiten insbesondere durch Mietpreis- und Belegungsbindungen geschützt werden“, so Reiter. Mitte Januar 2022 kündigte Bundesbauministerin Klara Geywitz einen "fachlichen Austausch mit den Ländern und kommunalen Spitzenverbänden" an. Ziel sei, "zügig zu gewährleisten", dass das Vorkaufsrecht „rechtssicher angewendet werden kann“. Ende Januar gaben Berlin, Hamburg und München bekannt, sich gemeinsam für eine Gesetzesreform einzusetzen.[21] Am 08.04.2022 stimmte der Bundesrat auf Antrag von Berlin und Hamburg einem Entschließungsantrag zu, mit dem die Bundesregierung aufgefordert wird, eine rechtssichere Regelung zu schaffen, damit Kommunen das Vorkaufsrecht zum Schutz der Wohnbevölkerung ausüben können.[22] Drei Wochen später, am 29.04.2022, gab Bundesbauministerin Geywitz einen entsprechenden Gesetzentwurf in die regierungsinterne Ressortabstimmung.[23] Der Deutsche Städtetag begrüßte diesen Entwurf; Hauptgeschäftsführer Dedy erklärte dazu: "Es ist gut und hilfreich, dass die Städte endlich wieder handlungsfähig werden und Vorkaufsrechte in sozialen Erhaltungsgebieten zurückbekommen sollen."[24]

Städtetag fordert weitere Vorkaufsrechte[Bearbeiten]

Zur Bekämpfung von Leerstand und zur Mobilisierung ungenutzter Grundstücke fordert der Deutsche Städtetag zusätzliche gesetzliche Vorkaufsrechte für Kommunen. Beim jetzigen Wohnraummangel seien solche Leerstände nicht zu verantworten.[25]

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. Ein Vorkaufsrecht ergibt sich z.B. unter bestimmten Voraussetzungen aus § 577 BGB für die Mieter*in, wenn eine Miet- in eine Eigentumswohnung umgewandelt wird. In einer Erbengemeinschaft haben die anderen Mitglieder ein Vorkaufsrecht, wenn ein Mitglied seinen Anteil verkaufen will. Ein "dingliches Vorkaufsrecht" kann z.B. zugunsten von Verwandten ins Grundbuch eingetragen werden. Die Aufzählung ist unvollständig.
  2. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 09.11.2021, Aktenzeichen BVerwG 4 C 1.20; siehe auch die Pressemitteilung des Gerichts vom 09.11.2021.
  3. Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 17. Mai 2018, Aktenzeichen 13 K 724.17; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019, Aktenzeichen 10 B 9.18
  4. Das Bundesbaugesetz (BBauG) war der Vorläufer des heutigen Baugesetzbuchs (BauGB).
  5. Beispielsweise der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 02.10.2013, Aktenzeichen 1 BV 11.1944 in Bezug auf Sanierungsgebiete
  6. rbb, Was das Urteil zum Vorkaufsrecht für Berlin bedeutet, Interview mit der rbb-Rechtsexpertin Iris Sayram, 10.11.2021
  7. Siehe Bernhard Burkert, LL.M. (Kanzlei Luther): Bundesverwaltungsgericht kippt Berliner Vorkaufspraxis, Pressemitteilung vom 11.11.2021, letzter Abschnitt
  8. Siehe taz, Kaufen? Nicht um jeden Preis!, 06.06.2017
  9. taz, „Den Menschen nicht vermittelbar“, 10.11.2021
  10. Legal Tribune Online, Berlin darf Vorkaufsrecht nicht immer ausüben, 10.11.2021
  11. Telepolis, Dieses Urteil freut die Immobilienmafia, 10.11.2021. Die Sicht der Immobilienbranche spiegelt dagegen beispielsweise der Artikel von Robby Fichte im FPS-Blog: Das gemeindliche Vorkaufsrecht ist in Milieuschutzgebieten am Ende! – Vorläufig., 11.11.2021
  12. Lisa Vollmer (Rosa-Luxemburg-Stiftung), Das Urteil zum Vorkaufsrecht öffnet der Spekulation Tür und Tor, Blogeintrag, November 2021
  13. Zeit, Rot-Grün will Vorkaufsrecht über Baurechtsnovelle retten, 18.11.2021
  14. Zu den Auswirkungen des Gesetzes in München: Süddeutsche Zeitung, Stadt muss nach Urteil auf fünf Vorkaufsrechte verzichten, 08.12.2021; tz/Hallo München: Vorkaufsrecht der Stadt München 24 Mal verhindert ‒ Kommunalreferat bitte BAs „Schrottimmobilien“ zu melden, 30.04.2022
  15. Tagesspiegel, Ländermehrheit für Rettung des Vorkaufsrechts – aber Bayern legt Veto ein, 21.11.2021; Süddeutsche Zeitung: Was das Urteil zu Vorkaufsrechten für München bedeutet, 24.11.2021
  16. Freistaat Bayern: Nach Prüfung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts, Pressemitteilung vom 21.01.2022
  17. Gesetzesantrag des Landes Berlin, BR-Drucksache 811/21 vom 23.11.2021 (pdf-Format, 10 Seiten)
  18. Koalitionsvertrag zwischen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP (pdf-Format, 178 Seiten), S. 89/90, ab Zeile 2982
  19. Süddeutsche Zeitung: Menschen, die um ihr Zuhause bangen, 22.12.2021; Spiegel: FDP bremst bei Neuregelung zu kommunalem Vorkaufsrecht, 05.02.2022
  20. Fraktion die Linke, Antrag "Kommunales Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten sofort wiederherstellen, Bundestags-Drucksache 20/236 vom 09.12.2021 (pdf-Format, 4 Seiten)
  21. #stadtvonmorgen: Brief an Scholz: Wie München um Wohnraum ringt, 29.12.2021; Vorkaufsrecht: Geywitz will Rechtssicherheit, 17.01.2022; Welt, Berlin, Hamburg und München wollen Reform des Vorkaufsrechts, 26.01.2022; #stadtvonmorgen: Wohnraum: Berlin, Hamburg und München mit Initiative, 27.01.2022
  22. BZ: Giffey: Bundesrat folgt Berliner Initiative zu Vorkaufsrecht für Wohnhäuser, 08.04.2022; #stadtvonmorgen: Vorkaufsrecht: Bundesrat will Rechtssicherheit, 11.04.2022
  23. Süddeutsche Zeitung, Neues Vorkaufsrecht für Städte soll Mieterschutz verbessern, 29.04.2022
  24. Deutscher Städtetag: "Gut, dass Städte endlich wieder handlungsfähig werden", Pressemitteilung vom 02.05.2022; Unternehmen-heute: Städtetag begrüßt Gesetzentwurf zu kommunalem Vorkaufsrecht, 30.04.2022
  25. BR24, Städtetag fordert mehr Grundstücksvorkaufsrechte für Kommunen, 26.04.2022; Süddeutsche Zeitung, "Bezahlbares Wohnen ist ein ganz hohes Gut", Interview mit Markus Lewe, Präsident des Deutschen Städtetags und Oberbürgermeister von Münster, 27.04.2022

Weblinks[Bearbeiten]

Siehe auch[Bearbeiten]