Direkte Demokratie in der Diskussion

In der Schweiz verbieten Volksentscheide den Bau von Minaretten oder verschärfen das Abschieberecht. In Hamburg hat ein Volksbegehren eine dringend benötigte Schulreform gekippt. Ist also etwas schief – oder sogar aus dem Ruder – gelaufen mit der direkt-demokratischen Ergänzung unserer parlamentarischen Demokratie?

Vorteile und Nachteile

War es lange Zeit in Deutschland außerhalb Bayerns mucksmäuschenstill um die direkte Demokratie – schließlich hatte man nach der Nazi-Diktatur allen Grund, sich an der gerade wieder gewonnenen parlamentarischen Demokratie zu erfreuen –, so erlebten Volksbegehren und Volksentscheide in den letzten Jahren einen gewissen Aufschwung auch nördlich des Weißwurstäquators. Die bundesweite Initiative Mehr Demokratie, Grüne und andere kleinere Parteien, viel zögerlicher die beiden großen Volksparteien, trommelten für Gesetzesänderungen, die in den Stadtstaaten Hamburg und Bremen auch beschlossen wurden.

Die Hürden für Volksbegehren und Volksentscheide wurden drastisch gesenkt, die Verfahren zugunsten der AntragstellerInnen vereinfacht. Bürgerinitiativen starteten Bürger- und Volksbegehren. Sogenannte Politikverdrossenheit, die sich wesentlich aus Politikerverdrossenheit und parlamentarischen Abnutzungserscheinungen zusammensetzt, und im Sturzflug befindliche Mitgliederzahlen bei großen Parteien und Verbänden haben die Doppel-D-Frage zu einer polarisierenden Frage gemacht. Grob vereinfacht sind drei Antworten im Angebot:

• Zu viel Demokratie hält nur auf und sollte auf das Nötigste beschränkt werden, da ein autoritäres Regime aus Experten und Technokraten mehr für Wohlstand und Fortschritt tun kann.
• Mit der repräsentativen Demokratie ist man auf der sicheren Seite, nicht nur den Willen der Bevölkerung repräsentativ abzubilden, sondern auch Partikularinteressen möglichst klein zu halten.
• Nur die schrittweise Vertiefung und Verbreiterung von demokratischer Teilhabe hinein in den Raum öffentlicher Entscheidungen macht demokratisches Bewusstsein krisenfest, nachhaltig und demokratisches Handeln attraktiv.

Die erste, vom ersten Premierminister Singapores, Lee Kuan Yew, formulierte Position gewinnt neben ihrer rechts-autoritären Ursprungsklientel auch bei links-autoritären Regimes von China bis Venezuela rasant Anhänger in aller Welt und hat auch hier zu Lande jenseits öffentlicher Bekenntnisse durchaus Gewicht.

Mit der zweiten Position befindet man sich auf dem sicheren Boden unseres Grundgesetzes und damit im Rahmen einer der demokratischsten und erfolgreichsten Verfassungen unserer Zeit. Aber: Der Sinkflug der Wahlbeteiligung ist rasant. Umfragen signalisieren rasch wachsende Distanz zwischen Wahlvolk und demokratischen Institutionen. Abhilfe rein innerhalb des Systems scheint schwierig. Oft wird lapidar darauf verwiesen, die Politik und/oder die PolitikerInnen müssten einfach (wieder?) besser werden, dann werde das Vertrauen wieder wachsen. Gibt es Grund zur Annahme, dass der Vertrauensverlust so einfach überwunden werden kann?

Die dritte Position ist nur auf den ersten Blick einfach und im grünen und linken Milieu selbstverständlich. Mehr direkte Demokratie als Ergänzung und Vertiefung der repräsentativen Demokratie ist kein fertiges, ausgearbeitetes und für alle Lagen passendes Modell, das man nur annehmen oder ablehnen kann. Es muss überall und zu jeder Zeit erarbeitet, ausprobiert, gelebt und permanent verändert werden. Es erfüllt am meisten den Anspruch, ein atmendes, dynamisches Modell zu sein, in dem Aktion und Reaktion immer wieder neu justiert werden können.

Sobald man nicht nur Repräsentanten wählt, die dann in einem sehr überschaubaren Kreis die nötigen Entscheidungen treffen, sondern große und kleine Gesetzesvorhaben, Bau- oder Infrastrukturprojekte, Haushaltsentscheidungen, Planungen der Verwaltung für den Stadtteil direkt den BürgerInnen zur Entscheidung vorlegt, wird das Risiko stimmungsgeleiteter, von Partikularinteressen bestimmter, von einflussreicher oder finanzmächtiger Seite manipulierter Entscheidungen deutlich größer.

Das muss auch jeder Befürworter der direkten Demokratie zunächst eingestehen, um ernsthaft für sie werben zu können. SkeptikerInnen der direkten Demokratie allerdings mögen einmal den obigen Gefahrenkatalog auf die heutige parlamentarische Politik anwenden. Würden sie abstreiten, dass von permanenten Umfragen und Medienmacht getriebene Regierungen, Fraktionen, Parteien stimmungsgeleitet sind? Wie fremd sind Partikularinteressen den politischen Akteuren? Wie klein ist der Einfluss kapital- oder druckmächtiger Kreise auf politische Entscheidungen in der repräsentativen Demokratie wirklich?

Bevor man jedoch die Vor- und Nachteile der Ergänzung der parlamentarischen Demokratie um direktdemokratische Elemente – um mehr geht es ja nicht – versucht abschließend zu werten, sollte vielleicht eine weitere grundsätzliche Frage angesprochen werden. Nehmen wir das klassische Beispiel aus der Schweiz. Würde es den Muslimen und der gesellschaftlichen Entwicklung in der Schweiz langfristig wirklich genützt haben, wenn sich das Schweizer Parlament für den Bau von Moscheen mit Minaretten ausgesprochen hätte und die Möglichkeiten der direkten Demokratie verbaut gewesen wären?

Kurzfristig und oberflächlich betrachtet könnten muslimische Gemeinden in der Schweiz weitere Moscheen mit Minarett bauen. Ein Recht, das ihnen zustehen sollte. Welche der zahlreichen virulenten Fragen des Zusammenlebens von Religionen und Kulturen wären dadurch aber nachhaltig gelöst? Wie würden Mehrheits- und Minderheitsbevölkerung mit den gleichwohl existierenden und durch das Parlament nur übertünchten Spannungen und Widersprüchen umgehen? Wie würde der Zeitverlauf dieser Spannungen aussehen? Hätte die parlamentarische Entscheidung gegen einen mehrheitlichen Trend in der Bevölkerung zusammenführende oder hätte sie frustrierende, die Spannungen steigernde Wirkung?

Es ist möglicherweise überhöht, der direkten Demokratie per se spannungsentladende Ventilfunktionen zuzuschreiben. Will man sich die direkte Demokratie nicht schöner reden als sie ist, so ist auch bei der Realisierung vorhandener Mehrheiten in Einzelfragen eine ausgleichende Wirkung in dem zur Abstimmung stehenden Themenkreis keineswegs gewiss. In unserem Beispiel ist die Variante der weiteren Anstachelung fremdenfeindlicher Ressentiments durch eine von den Rechten gewonnene Volksabstimmung mindestens genauso wahrscheinlich wie ihr Gegenteil.

Eines wird sich allerdings durch das Bürgervotum gewiss nicht vertiefen und verschärfen: die Frustration, im politischen System nicht mitreden, in vielen Fragen nicht mitentscheiden zu können, wird sich nicht einstellen oder verstärken. Man kann getrost davon ausgehen, dass sich in vielen Fällen genau diese Frustration, diese ohnmächtige „Ihr-da-oben-wir-da-unten-Mentalität“, gerade gegen Minderheiten und Schwache in der Gesellschaft gewendet hat.

Die Zeitrechnung nach Geißlers Stuttgart21

Der den parlamentarischen und rechtlichen Verfahren nachlaufende, aber dafür umso heftigere Widerstand gegen das Bahnprojekt Stuttgart21 hat mit dem live im TV übertragenen Schlichtungsverfahren von Heiner Geißler völlig neue Maßstäbe gesetzt und für die Bedeutung der Bürgerbeteiligung in Deutschland eine neue historische Phase eingeläutet. „Vor“ oder „nach Geißlers Stuttgart 21“ wird die Zeitrechnung der direkten Demokratie und der Bürgerbeteiligung hierzulande künftig lauten.

Dabei werden das Schlichtungsverfahren und der anschließende Schlichterspruch als Werte an sich von Bedeutung sein. Der konkrete Inhalt und die politischen Konsequenzen des Schlichterspruchs stehen auf einem völlig anderen Blatt. Wie auch beim Hamburger Volksentscheid gegen die Schulreform müssen, um einen einigermaßen klaren Blick auf die politischen Notwendigkeiten zu bekommen, Verfahrens- und Grundsatzfragen vom konkreten Ausgang einer Abstimmung oder Schlichtung getrennt werden.

In Stuttgart hat das Verfahren einfach alle beeindruckt, unabhängig davon, ob die Akteure für sich in der abschließenden Analyse eher Vor- oder Nachteile des Prozesses entdeckt haben. Bürgerbeteiligung als sexy Medienveranstaltung wurde Wirklichkeit dank eines ausreichend bedeutenden Themas, eines hohen finanziellen Streitwertes, aufgewühlter Öffentlichkeit, kompetenter Streitpartner, eines medial brillanten Schlichters und dem Neuigkeitswert der Übertragung eines aus dem Tarifrecht bekannten Verhandlungsmodells auf ein post-planfestgestelltes Infrastrukturgroßprojekt.

Selbst wenn der Versuch der Nachahmung auch etliche Enttäuschungen produzieren dürfte, haben wir ein „erstes Mal“ miterlebt, welches noch viele Fortsetzungen an verschiedenen Stellen der Republik erleben wird. Für den Variantenreichtum und die Flexibilität von Beteiligungsprozessen, aber auch für den Bedeutungsverlust der formalrechtlichen Planfeststellungsverfahren oder ihre alsbaldige Ergänzung durch bürgernähere Offenlegungs- und Beteiligungsverfahren ist dieses Stuttgart21 beispielgebend.

Gleichzeitig ist das Schlichtungsverfahren rund um Stuttgart21 paradigmatisch für den trefflichen Unterschied zwischen Bürgerbeteiligung, Mediation und direkter Demokratie. Ohne den von den baden-württembergischen Grünen angestrebten entscheidungsrelevanten Bürgerentscheid, also ohne die demokratische Möglichkeit für die BürgerInnen, das Gesamtprojekt und nicht nur ein paar Einzelaspekte zu kippen, wird das Schlichtungsverfahren „nur“ zu einer Revolution der Umgangs-, Dialog-, Informationskultur und Transparenz beitragen, aber nicht zu einer den Parlamentarismus ergänzenden direktdemokratischen Entscheidungskultur. Diese wird aber notwendig sein, um die tief sitzende Missstimmung gegenüber politischen Prozessen und Verwaltungshandeln Schritt für Schritt abzubauen.

Der Schock des Hamburger Volksentscheids

Außerhalb Bayerns ist Hamburg in mancherlei Hinsicht Vorreiter in Sachen Demokratisierung. Sowohl beim neuen Wahlrecht als auch bei der Erleichterung und Absicherung von Volksbegehren und Volksentscheiden dienten die Hamburger Beschlüsse als Anregung für Reformen in Bremen. Die GAL war bei allen Themen treibende Kraft. Ohne das Engagement der GAL hätte es viele der Veränderungen nicht gegeben.

Lässt man einmal die vielen kleinen, nur subkommunal bedeutenden Baustellen von stadteilbezogenen Bürgerbegehren weg, so ist es vor allem die Niederlage bei der Schulreform, die bei Grünen insgesamt, nicht nur in der GAL Hamburg, für die zwischenzeitliche Gefahr eines Abrückens von den Chancen der direkten Demokratie sorgte. In der Sache ist dies mehr als verständlich. Die von Christa Goetsch entwickelte und von der GAL in der damaligen schwarz-grünen Koalition durchgesetzte Schulreform war ein zentraler Baustein für mehr Bildungsgerechtigkeit und für die Zukunftsfähigkeit Hamburgs. Sie war ein Meilenstein, der über Parteigrenzen hinweg zahlreiche Unterstützung in der Stadt hatte. Richtig ist auch, dass die im Volksbegehren organisierten GegnerInnen einseitige, an ihren Partikularinteressen orientierte Ziele verfolgen. Das Wohl aller, auch der sozial schwachen Kinder und der Stadt im allgemeinen, stand bei ihnen gewiss nicht im Mittelpunkt.

Was heißt dies nun für den Umgang Grüner und anderer BefürworterInnen der direkten Demokratie und der Schulreform mit dieser Situation? Bundesweit hatte der Schock der Hamburger Entscheidung Befürchtungen über eine grüne Abkehr von der direkten Demokratie wachsen lassen. Der verlorene Volksentscheid wurde von einigen als Bedrohung für grüne Politik angesehen. Beispiele für verheerende Folgen direkter Demokratie vom Schweizer Minarettverbot bis zum Haushaltskollaps in Kalifornien wurden nachgeschoben, und alles kulminierte in der Warnung, sich mit allzu viel direkter Demokratie nur ja nicht die grünen Politikstrategien von zufälligen Bürgermehrheiten kaputt machen zu lassen.

Die MahnerInnen vor allzu viel direkter Demokratie klangen manchmal so, als ob man 2009 nach dem Bundestagswahlergebnis von 15% für die FDP voller Bestürzung die Abschaffung der Bundestagswahl gefordert hätte! Welche Alternativen gibt es also, wenn man einerseits die Wut über das Ausbremsen der Hamburger Schulreform und über die verheerenden Wirkungen anderer populistischer Volksbegehren oder Bürgerentscheide teilt, andererseits aber die Zukunft einer aufgeklärten, mündigen Bürgergesellschaft klar in einem Mehr und nicht in einem Weniger an Demokratie sieht?

Die HamburgerInnen hatten – vielleicht zu spät – bereits einen Weg beschritten, wie Grüne auch in Zukunft mit Volksinitiativen und Referenden allgemein umgehen könnten. Im Januar 2010 gründeten GAL, andere ParteienvertreterInnen, GewerkschafterInnen und unabhängige BildungsexpertInnen die „Hamburger Allianz für Bildung – Chancen für Alle“. Sie brachten damit zum Ausdruck, dass nicht in der falschen Frontstellung ‚Bessere Bildung‘ versus ‚Mehr Demokratie‘ die Zukunft liegt, sondern in der Nutzung der neuen, für viele auch noch ungewohnten Instrumente der direkten Demokratie zur Erreichung der eigenen politischen Ziele.

Wie bei Wahlen zu repräsentativen, parlamentarischen Gremien auch, so muss man im Feld der direkten Demokratie auch Mehrheiten schaffen und erhalten. Bei kontroversen Einzelthemen ist dies in der Tat ungleich schwerer als bei gekonnt durchgeführten, professionellen Wahlkämpfen. Aber für die Überprüfung der Nachhaltigkeit der eigenen Politik und als Barometer für die eigene Überzeugungskraft können Volksbegehren und Volksentscheide sehr nützliche Hürden auf dem Weg zum politischen Ziel sein.

‚Mehr Demokratie’ wagen als Perspektive in Bremen

Mit der rot-grünen Regierungsmehrheit in Bremen konnten wir in der laufenden Legislaturperiode einen Großteil unserer Forderung nach umfassender Demokratisierung durchsetzen. So wurden durch Beschlüsse der Bremischen Bürgerschaft unter anderem

• die Hürden für Volksbegehren und Volksentscheide deutlich abgesenkt und weitere Erleichterungen für die Antragsteller direkt demokratischer Initiativen verankert,
• das Wahlalter für die Bürgerschaftswahlen auf 16 Jahre gesenkt,
• Initiativen für ein kommunales Wahlrecht von Nicht-UnionsbürgerInnen und ein Landtagswahlrecht von UnionsbürgerInnen ergriffen,
• der Erfolg des von Mehr Demokratie initiierten und von uns unterstützten Volksbegehrens zum neuen Wahlrecht gegen Angriffe aus der SPD abgesichert,
• ein fortschrittliches und wesentlich partizipativeres Gesetz für die Stadtteilbeiräte auf den Weg gebracht, das auch Mitsprache bei Stadtteilbudgets sowie Planungskonferenzen mit der Verwaltung vorsieht,
• das Petitionsrecht reformiert, um Online-Petitionen und öffentliche Petitionen zu ermöglichen,
• die Öffentlichkeit von Parlamentsausschüssen und Deputationen hergestellt und das Informationsfreiheitsgesetz weiterentwickelt und
• die gesetzlichen Voraussetzungen für sogenannte Business Improvement Districts geschaffen.

Dabei dürfen wir nicht stehen bleiben. In unserem Wahlprogramm für die Bürgerschaftswahl im Mai 2011 haben wir beschlossen, Mitbestimmung und Teilhabe an immer mehr gesellschaftlichen Verfahren und Prozessen möglich zu machen. Für Bremen und Bremerhaven werden wir versuchen, Planungsprozesse, Projekte, Budgetfragen und viele andere Entscheidungen für die aktive Mitwirkung der BürgerInnen zu öffnen. Unsere Aufmerksamkeit muss sich dabei auch auf diejenigen Menschen richten, die bisher nur ungenügend oder gar nicht in diese gesellschaftlichen Prozesse integriert sind (z. B. Migrantinnen und Migranten). In folgenden Bereichen ist eine weitere Demokratisierung in Bremen möglich und sinnvoll:

Erstens: Wie bisher nur in – allerdings sehr erfolgreichen – Einzelfällen praktiziert, können wir die Voraussetzungen dafür schaffen, dass Sanierungs-, Bau- und Infrastrukturprojekte von der frühen Planung bis zur Realisierung durch Partizipationsverfahren maßgeblich gesteuert oder zumindest im Sinne einer nachhaltigen Bürgerbeteiligung begleitet werden. Die gerade verbesserten Rechte der Stadtteilgremien sowie die angestammten, verfassungsmäßigen Rechte der Parlamente sollen dabei nicht ausgehebelt werden. Ihre Einbeziehung in die Prozesse der Bürgerbeteiligung und ihr Letztentscheidungsrecht in sehr vielen Fragen muss gewährleistet bleiben.

Zweitens: Haushaltsfragen können nach dem von uns neu geschaffenen Recht stärker auf Stadtteilebene mitbestimmt werden. Auch auf gesamtstädtischer und Landesebene sind mehr Möglichkeiten vorhanden, auch Haushaltsfragen den BürgerInnen zur Entscheidung vorzulegen, bzw. Bürger- und Volksbegehren mit finanzpolitischem Hintergrund in einem begrenzten, zu Recht eng gesteckten Rahmen zu akzeptieren. Diese Möglichkeiten wollen wir sinnvoll nutzen und ausbauen. Auch und gerade in Zeiten extremer Haushaltsnotlage und Sparvorgaben kann die demokratische Mitwirkung von mehr Menschen sinnvoll sein, um Verständnis für die finanzielle Zwangslage des Staates und Legitimation für harte Entscheidungen zu suchen.

Drittens: Mit den sogenannten Business Improvement Districts (BID) ist Bremen den Weg der teilweisen Kommunitarisierung auch der Wirtschaftsförderung gegangen. Wir stehen vor der doppelten Herausforderung, die ersten BIDs zu einem Erfolg zu machen, der NachahmerInnen motiviert, zum anderen die Übertragbarkeit des BID-Modells auf Wohnbezirke zu überprüfen. Das Modell Urban Improvement District (oder Housing Improvement District) steht noch ganz am Anfang der Überlegungen. Wir wollen auch hier rechtliche und politische Fragen prüfen lassen und damit die Voraussetzung für erste Erprobungen in der Praxis schaffen.

Viertens: In Fragen der Bürgerbeteiligung sind einige Kommunen in der Republik nicht nur partiell sondern auch systematisch weiter vorangeschritten als Bremen. Sie haben demokratische „Eröffnungsbilanzen“ erstellen lassen, eigene Zuständigkeiten in der Verwaltung geschaffen, sind mit anderen Kommunen, NGOs und wissenschaftlichen Begleitinstitutionen eng vernetzt. Sie lassen die Erfolge und Misserfolge ihrer Bemühungen regelmäßig in Bürgerbefragungen, Fokusgruppen und Panels zu bestimmten Fragen überprüfen. Mehr Demokratie auch in Bremen würde bedeuten, sich solchen Mechanismen und Kontrollinstanzen zu öffnen und so den Weg zur Bürgerstadt nicht nur auf dem Papier, sondern auch in der Realität voran zu schreiten. Um den Punkt der Bürgerbeteiligung auf Dauer glaubwürdig vertreten zu können, müssen Grüne in Regierungsverantwortung ständig überprüfen, inwieweit sich ihre programmatischen Grundhaltungen auch in tatsächlichem von den BürgerInnen wahrnehmbarem Regierungshandeln wiederfinden. Hier haben wir Grünen auch in Bremen noch einen weiten Weg zurückzulegen.

Fünftens: Auch die Parteien müssen sich mehr für direkte Bürgerbeteiligung öffnen. Genau wie Gewerkschaften, Kirchen und Verbänden reicht es nicht, sich ständig über nachlassendes politisches Interesse und geringere Beteiligung an Parteien zu beklagen. Mit der Idee, Nicht-Parteimitglieder auf Zeit in Parteien mitwirken zu lassen, könnte eine stärkere inhaltliche Projektorientierung zum Ausdruck gebracht werden. Die großen Gräben zwischen politischer Apathie und Parteieintritt einerseits sowie zwischen Parteieintritt und aktiver Mitwirkung in denselben andererseits könnten so überwunden werden. Primaries zur Aufstellung von KandidatInnen zu Parlaments- und Beiratswahlen sind ein in Deutschland ungebräuchliches, aber dennoch machbares Mittel zur Demokratisierung der Parteien. Sie dienen der Politisierung im Vorfeld von Wahlen, der Verbreiterung der Anhängerschaft der Parteien und zur Stärkung der Bindung der politischen Akteure an ihre Basis in der Wahlbevölkerung. Zwischen den Wahlen könnten gezielte Befragungen, Fokusgruppen und Bürgergutachten die Verbindung zwischen WählerInnen und Gewählten enger gestalten.

Sechstens: Im Zeitalter weit verbreiteter elektronischer Vernetzung müssen alle obigen Vorhaben eine starke Online-Komponente haben, um nicht an den Kommunikationsgewohnheiten vieler Menschen vorbei zu gehen. Es ist erstaunlich, wie stark funktional und manipulativ politische Parteien in Deutschland bisher die Möglichkeiten des Internets diskutiert und angewendet haben. Im politischen Wettstreit mit Anderen ist dies selbstverständlich legitim. Es unterschätzt aber, welchen hohen Wert die Verbreiterung und Vertiefung der Basisanbindung politischer Kräfte an sich haben kann. Wer das Wahlalter, wie in Bremen, auf 16 Jahre herabsetzt, wer die erhöhten Zeitkontingente aber auch technischen Fertigkeiten von Senioren einbezieht und wer generell an einem zeitnahen und interaktiven Austausch mit den WählerInnen interessiert ist, wird um diese Komponente in Zukunft nicht mehr herum kommen.

--AKP-Redaktion 15:31, 10. Jan. 2013 (CET)

Quellen

• Dr. Matthias Güldner (MdBB) ist Fraktionsvorsitzender der Fraktion Bündnis90/Die Grünen in der Bremischen Bürgerschaft.

(aus AKP 1/2011, S. 46-49)