Durchgriffsverbot

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Mit der 1. Föderalismusreform im Jahr 2006[1] wurde im Grundgesetz das sog. Durchgriffsverbot verankert. Es verbietet dem Bund, Aufgaben an die Kommunen zu übertragen; dies bleibt den Ländern vorbehalten. Das Durchgriffsverbot ist im Grundgesetz gleich zweimal in gleichem Wortlaut (in etwas unterschiedlichem Kontext)[2] verankert: Sowohl Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG als auch Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG lauten: "Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden."

Ergänzung der Konnexitätsregelungen[Bearbeiten]

Das Durchgriffsverbot vervollständigt in gewisser Weise die Konnexitätsregelungen zwischen Bund und Ländern sowie Ländern und Gemeinden. Bereits seit 1969 bestimmt Art. 104a GG: "(1) Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt. (2) Handeln die Länder im Auftrage des Bundes, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben."[3] Nachdem in den 90er Jahren in allen Flächenländern unterschiedlich strikte Konnexitätsregeln im Verhältnis Land - Kommunen in die Landesverfassungen geschrieben wurden,[4] sollte die 1. Föderalismusreform mit den genannten Formulierungen dafür sorgen, dass der Bund dieses Konnexitätsprinzip nicht durch Aufgabenübertragung an Kommunen - an den Ländern vorbei - unterläuft. Denn dann greifen, wie frühere Erfahrungenzeigen, die Konnexitätsregelungen der Länder nicht; diese haften gegenüber den Kommunen nicht für Entscheidungen des Bundes. Zugleich stärkte die Reform die Rolle der Länder, weil sie ihre Alleinverantwortung für Angelegenheiten der Kommunen unterstrich. Allerdings gelten gesetzliche Regelungen, die dem Art. 84 Abs. 1 S. 7 widersprechen, weiter, wenn sie vor dem 01.09.2006, also vor der 1. Föderalismusreform, erlassen wurden,[5]

Präzisierung durch das Bundesverfassungsgericht 2020[Bearbeiten]

Nach der 1. Föderalismusreform war lange Zeit unklar und umstritten, wie weit das Durchgriffsverbot reicht. Bedeutet es nur, dass der Bund den Kommunen im engeren Sinn keine neuen Aufgaben zuweisen darf, oder ist er auch gehindert, bestehende kommunale Aufgaben wesentlich auszuweiten? Wo ist die Grenze zwischen notwendigen Anpassungen und unzulässigen zusätzlichen Belastungen?

Diese Frage wurde vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 07. Juli 2020[6] beantwortet, das im August 2020 veröffentlicht wurde. 10 kreisfreie Städte aus NRW hatten gegen das zum 1. Januar 2011 eingeführte "Bildungs- und Teilhabepaket"[7] Kommunalverfassungsbeschwerde eingelegt mit der Begründung, diese Vorschriften veränderten und erweiterten die den Kommunen bereits früher zugewiesene Aufgabenlast als örtliche Träger der Sozialhilfe und verstießen daher gegen Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG. Das Bundesverfassungsgericht gab ihnen (nach achtjähriger Verfahrensdauer) weitgehend Recht. Die Leitsätze des Beschlusses sollen hier zitiert werden:

  1. "Art. 28 Abs. 2 GG wird durch das Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG näher ausgestaltet. Es untersagt dem Bund, den Kommunen neue Aufgaben zu übertragen.
  2. Ein Fall des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG liegt vor, wenn ein Bundesgesetz den Kommunen erstmals eine bestimmte Aufgabe zuweist oder eine damit funktional äquivalente Erweiterung einer bundesgesetzlich bereits zugewiesenen Aufgabe vornimmt.
  3. Eine Anpassung bundesgesetzlich bereits zugewiesener Aufgaben an veränderte ökonomische und soziale Umstände ist nach Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG zulässig."

Das Bundesverfassungsgericht sieht somit im Durchgriffsverbot eine nähere Ausgestaltung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung - dies ist zugleich ein wesentlicher Grund dafür, dass die Verfassungsbeschwerde überhaupt zulässig war. Das Durchgriffsverbot soll, so das Gericht, insbesondere die kommunale Finanzhoheit und die Organisationshoheit, beides Elemente des Selbstverwaltungsrechts, schützen. Es ergänzt zugleich die Konnexitätsregelungen zwischen Bund und Ländern sowie zwischen Ländern und Kommunen. Wichtig ist, dass das Gericht die Reichweite des Durchgriffsverbots nach zwei Seiten abgrenzt: Verboten ist danach nicht nur die Zuweisung neuer Aufgaben im engeren Sinne, sondern auch "eine damit funktional äquivalente Erweiterung einer bundesgesetzlich bereits zugewiesenen Aufgabe" (Leitsatz 2). Die bloße Anpassung bereits zugewiesener Aufgaben an veränderte Umstände ist dagegen zulässig (Leitsatz 3).

Natürlich bleibt im Einzelfall noch Raum für Streit, ob eine bestimmte Maßnahme nun unter die erste oder die zweite Kategorie fällt. Immerhin liefert das Gericht eine nähere Definition dieser Grenze: Eine "mit einer erstmaligen Aufgabenübertragung durch Bundesgesetz funktional äquivalente Erweiterung einer bundesgesetzlich bereits übertragenen Aufgabe (ist) anzunehmen, wenn ihre Maßstäbe, Tatbestandsvoraussetzungen oder Standards so verändert werden, dass damit mehr als unerhebliche Auswirkungen auf die Organisations-, Personal- und Finanzhoheit der Kommunen verbunden sind". Dies gilt, wie das Gericht näher begründet, für große Teile des Bildungs- und Teilhabepakets, das "zahlreiche neue Leistungstatbestände" sowie "neue Leistungen für neue Personengruppen" einführt. Da die Kommunen zudem Bedarfe anhand unbestimmter Rechtsbegriffe wie Angemessenheit und Erforderlichkeit individuell prüfen müssen, seien sie auch organisatorisch und personell zusätzlich belastet. Lediglich die Berücksichtigung des Aufwands für mehrtägige Klassenfahrten und für persönlichen Schulbedarf knüpfe an frühere Leistungstatbestände an und sei somit als Anpassung bereits zugewiesener Aufgaben zu verstehen; in diesem Punkt war die Beschwerde nicht erfolgreich.

Für das Verfassungsgericht spielte bei der Entscheidung keine Rolle, dass die finanzielle Mehrbelastung der Kommunen durch das Bildungs- und Teilhabepaket relativ gering ist. Bekanntlich werden seine Leistungen wegen hoher bürokratischer Hürden selten in Anspruch genommen. So schätzte das Bundesministerium für Arbeit und Soziales für das Jahr 2018, dass in NRW im Rahmen der Sozialhilfe für nicht erwerbsfähige Personen, um die es hier ausschließlich ging, ca. 3.000-4.000 Kinder Leistungen erhalten haben, der finanzielle Aufwand der Kommunen dafür könne bei 1,5 Mio. € gelegen haben.[8] Hinzuzurechnen ist natürlich der Verwaltungsaufwand.

Das Bildungs- und Teilhabepaket ist in der vorliegenden Form somit in großen Teilen verfassungswidrig. Es gilt jedoch vorerst weiter, der Bundesgesetzgeber hat bis Ende 2021 Zeit, es durch eine verfassungskonforme Lösung zu ersetzen. Der Beschluss deutet auch an, wie diese aussehen könnte: Der Bund könnte statt der Kommunen die Länder verpflichten, die neuen Aufgaben zu gewährleisten. Wenn diese die entsprechenden Aufgaben den Kommunen zuweisen, sind sie durch die Konnexitätsregeln der jeweiligen Landesverfassung (mehr oder weniger wirksam) verpflichtet, sich auch über die Bereitstellung entsprechender finanzieller Mittel Gedanken zu machen. Die Länder dürften daher einer entsprechende Neuregelung im Bundesrat nur zustimmen, wenn der Bund ihre finanziellen Mehrbelastungen kompensiert. Es gibt jedoch eine zweite Möglichkeit: Der ebenfalls mit der 1, Föderalismusreform eingeführte Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG ermöglicht den Ländern, die Bundesregelung durch eigene gesetzliche Regelungen jeweils für ihr Land zu ersetzen. Die Kommunen könnten in beiden Fällen ggf. vor den Landesverfassungsgerichten überprüfen lassen, ob die Regeln der jeweiligen Landesverfassung eingehalten sind.

Insgesamt stärkt die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die mit der Föderalismusreform beabsichtigte deutlichere Trennung der Zuständigkeiten von Bund, Ländern und Gemeinden. Es stützt zudem den Anspruch der Kommunen auf Selbstverwaltung, der nach dem Grundgesetz auch "die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung"[9] umfasst. Es ist von großer praktischer Bedeutung, weil gerade im Bereich der soziale Leistungen häufig durch Bundesrecht bestehende Ansprüche erweitert werden, ohne neue Gesetze zu erlassen. Teilweise wurde dies durch die Länder unterstützt oder zumindest toleriert, weil sie über die landesrechtlichen Konnexitätsregelungen für Bundesgesetze nicht einstehen mussten.

Stellungnahmen[Bearbeiten]

Erwartungsgemäß wird der Gerichtsbeschluss von den kommunalen Spitzenverbänden einhellig begrüßt. Helmut Dedy, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetages, sieht darin eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung; das Bundesverfassungsgericht habe Rechtssicherheit geschaffen. Ganz ähnlich Uwe Lübking, Beigeordneter beim Deutschen Städte- und Gemeinde­bund, der zudem auf anstehende Gesetzgebungsverfahren verweist wie den geplanten Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung der Grundschulkinder oder die Reform des Kinder- und Jugendhilferechts: Diese müssten so umgesetzt werden, dass über die Länder die neu entstehenden Kosten der Gemeinden ausgeglichen werden. Für den Deutschen Landkreistag hat die Entscheidung eine Signalwirkung für die Zukunft. Die Frage, was auf die Kommunen auf welchem Weg übertragen werden dürfe, spiele für viele kommunale Aspekte eine Rolle, ob bei den Ausländerbehörden, den Umweltämtern oder in der Jugendhilfe.[10] Daneben ist dem Landkreistag wichtig, dass sich die Entscheidung nicht gegen die Kinder und Jugendlichen richtet: Bis Ende 2021 werden die Bildungs- und Teilhabeleistungen weiter erbracht; bis dahin muss es eine Neuregelung geben.

Sven Lehmann, sozialpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion Bündnis 90 / Die GRÜNEN, kritisierte das Bildungs- und Teilhabepaket: "Familien mit keinem oder kleinem Einkommen stärkt man nicht mit bürokratischen Instrumenten". Die Grünen fordern stattdessen eine Kindergrundsicherung ohne Antragsdschungel. Die jetzigen Leistungen kämen nur bei einem Drittel der Kinder an, die einen Anspruch darauf haben.[11] Bernd Riexinger, Vorsitzender der Partei Die Linke, begrüßt ebenfalls die Entscheidung: “Der Skandal ist, dass sich Kommunen als schwächstes Glied in der Hackordnung der staatlichen Gliederungen ihr Recht wieder und wieder vor Verfassungsgerichten erkämpfen müssen. ... Die Übertragung von Aufgaben ohne Gegenfinanzierung ist ein wesentlicher Grund für die finanzielle Schieflage der Kommunen."[12]

Pressemitteilungen der Spitzenverbände im Wortlaut[Bearbeiten]

Juristische Kommentierungen[Bearbeiten]

Die Entscheidung wurde an verschiedenen Stellen juristisch kommentiert, zum Vertiefen hier einige Quellen:

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. ↑ Zur 1. Föderalismusreform siehe: Professor Dr. Peter M. Huber, Die Föderalismusreform des Jahres 2006 (o.J., pdf-Format, 21 Seiten); ders., Föderalismusreform I – Versuch einer Bewertung (o.J. (ca. 2011), pdf-Format, 30 Seiten)
  2. ↑ Art. 84 GG bezieht sich auf die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Aufgaben, Art. 85 GG bezieht sich auf deren Ausführung als übertragene Aufgaben.
  3. ↑ Der folgende Absatz 3 bestimmt in Satz 2 in der Fassung bis Mitte 2020: "Bestimmt das Gesetz, daß der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt, wird es im Auftrage des Bundes durchgeführt." Dies wurde im Zusammenhang mit dem Corona-Konjunkturpaket geändert: Damit der Bund einen höheren Anteil an den Kosten der Unterkunft und Heizung übernehmen konnte, ohne dass diese zur Bundesauftragsverwaltung wird, wurde die Schwelle auf 75% angehoben.
  4. ↑ Zu den jeweiligen Landesregelungen siehe den Artikel Konnexitätsprinzip
  5. ↑ vgl. die Übergangsregel des Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG. Die Länder können solche Regelungen durch Landesrecht ersetzen, was jedoch selten geschehen dürfte, weil dann auch die gesamte Finanzierung durch sie zu leisten wäre.
  6. ↑ Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 07. Juli 2020 - 2 BvR 696/12
  7. ↑ Im Wesentlichen sind das die §§ 34 und 34a des Sozialgesetzbuchs XII
  8. ↑ BVerfG, Beschluss vom 07. Juli 2020 - 2 BvR 696/12, Randziffer 23; Süddeutsche Zeitung: Karlsruhe stärkt die Kommunen, 07.08.2020
  9. ↑ Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG
  10. ↑ Süddeutsche Zeitung: Karlsruhe stärkt die Kommunen, 07.08.2020
  11. ↑ tagesschau.de: Bund muss Teilhabepaket neu regeln, 07.08.2020; die Pressemitteilung im Wortlaut: Sven Lehmann MdB: Zum BVerfG-Urteil zur Neuorganisation von Bildungs- und Teilhabeleistungen für Kinder, 07.08.2020
  12. ↑ Behörden Spiegel, Bundesverfassungsgericht stärkt kommunale Selbstverwaltung, 07.08.2020; Die Pressemitteilung im Wortlaut: Die Linke, Riexinger zu BVerfG-Urteil zum Bildungs- und Teilhabepaket, 07.08.2020

Siehe auch[Bearbeiten]

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