In- und Outsourcing in der kommunalen Abfallwirtschaft

Angaben zur Literatur:

Autor(en): Karin Opphard, Corinna Hölzl, Wolfgang Pohl, Judith Utz


Hrsg: Heinrich-Böll-Stiftung und VKS im VKU
In- und Outsourcing in der kommunalen Abfallwirtschaft

Verlag: Eigenverlag des VKU
Ort: Berlin
Erscheinungsjahr: 2010
Seitenzahl: 60
Preis: 28,00 €

Bezug: Bestellung bei der Heinrich-Böll-Stiftung oder beim Verband Kommunaler Unternehmen.

Die Debatte um die öffentliche oder private Erledigung von Aufgaben der Daseinsvorsorge wird oft sehr grundsätzlich geführt. Während auf der einen Seite vor dem Ausverkauf des Tafelsilbers und der Dominanz des Gewinnstrebens gewarnt wird, lautet auf der anderen Seite das Motto „Privat vor Staat“. Tatsächlich gab es insbesondere in den 90er Jahren in vielen öffentlichen Bereichen einen regelrechten Trend zur Privatisierung. Ob Telekommunikation, Post und Bahn, ob Energie oder Nahverkehr, die wachsende Rolle der Privatwirtschaft ist überall erkennbar. Damit wurde nicht immer zugleich ein „freier Markt“ hergestellt; oft traten an die Stelle des staatlichen Monopols private Oligopole. Beide Entwicklungen – der Trend zur Privatisierung wie auch eine ansatzweise Herausbildung von Oligopolen – machten auch vor der Abfallwirtschaft nicht Halt.

Abfallentsorgung in Deutschland

Die Entsorgung von Abfällen gehört in Deutschland zweifelsohne zu den traditionell der Daseinsvorsorge zuzurechnenden Aufgaben der Kommunen. Angesichts der fortschreitenden europäischen Liberalisierungspolitik einerseits sowie der Auswirkungen der aktuellen Wirtschaftskrise andererseits stellt sich immer drängender die Frage, welcher Stellenwert dem öffentlichen Auftrag der Daseinsvorsorge im Bereich der Ver- und Entsorgung heute noch zukommt und in welcher Form Kommunen diesem Auftrag nachkommen wollen.

Die Anteile der Aufgabenwahrnehmung durch die Kommune selber oder aber durch private Dritte haben sich im Laufe der letzten 50 Jahre verändert. Das Abfallgesetz von 1986 hat im Bereich der Industrie- und Gewerbeabfälle durch die Deklaration von Abfällen als Wertstoffe einen „Privatisierungsschub“ ausgelöst. Im Bereich der Hausmüllentsorgung fand ein ähnlicher Prozess statt, allerdings war hier der Hauptauslöser die Finanzkrise in den Kommunen. Dass gleichzeitig in den 80er und 90 er Jahren aufgrund eines drohenden Entsorgungsnotstandes in erheblichem Maße in Abfallbehandlungsanlagen und auch Deponien investiert werden musste, beschleunigte diesen Prozess der Privatisierung teilweise noch.

Doch in jüngerer Zeit mehren sich Hinweise, wonach dieser Trend endet, sich vielleicht sogar umkehrt. Immer wieder werden Beispiele von Kommunen bekannt, die bereits ausgelagerte Dienste wieder in die kommunale Erledigung zurückholen. Öffentlich wurde diese Entwicklung schnell unter dem Stichwort „Trend zur Rekommunalisierung“ kommentiert, ohne dass bisher belastbare Informationen über den Umfang der tatsächlich wieder in kommunale Eigenregie überführten Entsorgungsdienstleistungen und die Hintergründe vorlagen.

Empirische Studie

Gemeinsam haben der VKS im VKU (Verband kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung im Verband kommunaler Unternehmen e.V.) und die Heinrich-Böll-Stiftung versucht, Licht in diese Frage zu bringen. Sie machten sich daran, durch eine flächendeckende Befragung aller entsorgungspflichtigen Körperschaften herauszufinden, wie groß die Anteile privater oder kommunaler Aufgabenerledigung derzeit tatsächlich sind und welche Veränderungen in den Jahren 2004 bis 2007 stattfanden, sprich, ob es tatsächlich einen benennbaren Trend zur Rekommunalisierung gibt. Der Rücklauf war – auch dank der Unterstützung durch die drei kommunalen Spitzenverbände – mit 59% außerordentlich hoch, was zu den meisten Fragestellungen sehr qualifizierte Aussagen ermöglicht. Nach Auswertung der Daten wurde in exemplarischen Interviews nach den Motiven für Entscheidungen über öffentliche oder private Aufgabenerledigung gefragt. Die Ergebnisse wurden im September 2010 veröffentlicht.

Bei der Beurteilung der Ergebnisse ist zu berücksichtigen, dass im Bereich des Hausmülls sowie bei den Gewerbeabfällen zur Beseitigung die Aufgabenverantwortung bei den Kommunen verbleibt; lediglich die operative Ausführung der Aufgaben kann ausgelagert werden. Daher vermeiden die Verantwortlichen die Begriffe „Privatisierung“ oder „Rekommunalisierung“. In der Studie wird von „Insourcing“ und „Outsourcing“ gesprochen. Zudem können in der Entsorgungskette Sammeln – Transport – Verwertung oder Beseitigung auch unterschiedliche Akteure ins Spiel kommen, ebenso bei verschiedenen Abfallfraktionen wie Hausmüll, Gewerbeabfall, Biomüll, Altpapier etc., so dass private und öffentliche Aufgabenerledigung auch in unterschiedlichsten „Mischungen“ auftreten.

Abb. 1: Aufgabenerfüllung nach Zahl der Fälle

Private oder staatliche Aufgabenerfüllung?

Über diese Unterschiede hinaus sind weitere Differenzierungen notwendig. Beispielsweise gaben rund 54% der befragten Kommunen an, dass die Aufgabe „Sammeln und Transport“ bei ihnen von privaten Entsorgern erledigt wird. Gewichtet man die Ergebnisse hingegen nach der Einwohnerzahl, zeigt sich, dass lediglich 28% der betroffenen Bevölkerung in diesem Aufgabenbereich von Privaten bedient werden. Mit anderen Worten: Vor allem kleinere Gemeinden arbeiten hier mit Privaten zusammen, während größere Städte diese Arbeit häufiger selbst erledigen.

Auch bei anderen Aufgaben spielt die Größe der Gebietskörperschaft eine Rolle, denn viele Aufgaben lassen sich erst ab einer gewissen Größenordnung wirtschaftlich erfüllen. In besonderem Maße gilt dies für großtechnische Anlagen wie Müllverbrennungsanlagen, die häufig von Privaten oder in öffentlich-privater Partnerschaft (ÖPP) errichtet und betrieben werden und dann viele Gemeinden bedienen. So können sich unterschiedliche Kommunalverfassungen direkt auf den Grad der kommunalen oder privaten Aufgabenerledigung auswirken, je nachdem, ob eine bestimmte Aufgabe bei den Gemeinden oder beim Kreis angesiedelt ist. Doch auch dort, wo den Gemeinden eine Aufgabe übertragen worden ist, haben sie häufig die Möglichkeit, sich zur Aufgabenerledigung zusammenzuschließen, indem sie z. B. einen Zweckverband gründen oder einem vorhandenen beitreten; auch dies ermöglicht die (Re-)Kommunalisierung von Aufgaben. Bei entsprechenden Voraussetzungen hat hier die Kommunalpolitik durchaus Gestaltungsspielraum.

Die erwähnten Differenzierungen nach Aufgabenart, Abfallfraktion und Größe der Gebietskörperschaften machen es schwierig, pauschale Aussagen über den Grad der privaten oder öffentlichen Aufgabenerfüllung zu machen. Zusammengefasst über alle Aufgabenarten waren in 55% der erfassten Fälle private Entsorger beauftragt, doch bedienten sie nur 25% der EinwohnerInnen. Hinzu kommen jedoch die Fälle gemischtwirtschaftlicher und kombinierter Aufgabenerfüllung. Die Studie stellt diese Ergebnisse, differenziert nach verschiedenen Kriterien, auf 11 Seiten mit 17 Grafiken dar.

Abb. 2: Aufgabenerfüllung nach Zahl der Einwohner

Die Frage nach dem Trend

Doch im Zentrum der Untersuchung sollte ja die Frage stehen, ob es im betrachteten Zeitraum deutliche Veränderungen in der Verteilung zwischen öffentlicher und privatwirtlicher Aufgabenerfüllung gibt. Wir fragten also danach, ob es in den Jahren von 2004 bis 2007 Entscheidungen über die Art der Aufgabenerledigung gab und, wenn ja, ob diese zu Veränderungen und ggf. zu welchen geführt hatten.

Es zeigte sich, dass in immerhin 62% der zuständigen Kommunen in diesem Zeitraum Entscheidungen zu treffen waren – allerdings betrafen sie oft nur einzelne Teilaufgaben innerhalb der Abfallwirtschaft. Von diesen insgesamt 297 Kommunen entschlossen sich 73, also ein rundes Viertel, zu Veränderungen. Diese führten in 49 Fällen zu Insourcing, also zum Zurückholen zuvor ausgelagerter Aufgaben, in 23 Fällen zu Outsoucing und in 9 Fällen zur Bildung öffentlich-privater Partnerschaften. Allerdings verschiebt sich dieses Bild, wenn die Einwohnerzahl betrachtet wird: rund 9 Mio. Menschen waren von Insourcing, 7,5 Mio. von Outsourcing und 5,4 Mio. von der Bildung einer ÖPP betroffen.

Zu weitreichende Schlüsse sollten aus diesen Zahlen nicht gezogen werden, da es um einen relativ kurzen Zeitraum geht und Einzelfälle teilweise ein großes Gewicht bekommen. Doch dürfte die Aussage zulässig sein, dass von einem „Trend zur Privatisierung“ nicht mehr die Rede sein kann; im betrachteten Zeitraum scheint eher die umgekehrte Bewegung (leicht) zu dominieren. Dennoch gab es auch in dieser Zeit eine große Zahl von Outsourcing-Entscheidungen.

Die Fälle von Insourcing betrafen überwiegend die Aufgabe „Sammeln und Transport“, die typischerweise auch in kleinerem Maßstab leicht wirtschaftlich zu erledigen ist, während bei der Aufgabe „Verwertung“ die Outsourcing-Fälle überwiegen. Beim Betrieb von Abfallbehandlungsanlagen scheint damit der Trend zum Auslagern an Private anzudauern. Hier entschieden sich einige der Körperschaften auch für eine ÖPP. In einigen Fällen hingen diese Entscheidungen mit dem seit 2005 geltenden Verbot zusammen, unbehandelte Abfälle zu deponieren, so dass Kommunen vor der Notwendigkeit standen, neue Behandlungskapazitäten aufzubauen. Daher könnten hier auch Einmaleffekte eine Rolle spielen.

Wie differenziert das Feld mittlerweile ist, zeigt sich daran, dass es durchaus Kommunen gibt, die sich bei verschiedenen Aufgaben oder Abfallarten unterschiedlich entschieden oder eine Entscheidung nur für eine Übergangszeit trafen (daher ist auch die Gesamtzahl der Änderungen größer als die Zahl betroffener Kommunen). Umso interessanter war es, zu erfahren, welche Gründe und Motive den jeweiligen Entscheidungen zugrunde lagen.

Qualität, politische Steuerung und Wirtschaftlichkeit

Im Frühjahr 2009, nach Abschluss der quantitativen Analyse der Daten, wurden deshalb mit VertreterInnen von entsorgungspflichtigen Körperschaften, die Veränderungen vorgenommen hatten, telefonische Interviews geführt. Eine solche Befragung ist aufwändig, so dass die Anzahl auf 14 Interviews begrenzt wurde; die folgenden Aussagen können also nur eine Tendenz wiedergeben und sind nicht repräsentativ.

Interessant war, dass viele Gesprächspartner als zentrales Motiv für ihre Entscheidung die Qualität der Leistung nannten. Nicht alle Kommunen, die in früheren Jahren private Entsorger beauftragt hatten, sind mit den Ergebnissen zufrieden. Insbesondere wenn sich BürgerInnen über den Service beschweren und sich herausstellt, dass die Kommune nur begrenzten Einfluss auf den privaten Partner hat, beginnt mancherorts das Nachdenken über eine Änderung. Ein Zeitfenster dafür öffnet sich meist erst dann, wenn der Entsorgungsvertrag ausläuft, so dass auch in den nächsten Jahren immer wieder Kommunen vor einer solchen Entscheidung stehen werden.

Manche Kommune musste die Erfahrung machen, dass sich die Qualitätskriterien, die in den Verträgen stehen, in der Praxis nicht immer durchsetzen lassen. Wo Ausschreibungen hauptsächlich über den Preis gewonnen werden, versuchen die privaten Partner nach Abschluss des Vertrages natürlich, ihre Gewinne zu optimieren. Im Einzelfall kann das bedeuten, direkt am Service zu sparen oder beispielsweise unter Tarif bezahltes, damit auch wenig qualifiziertes und motiviertes Personal einzusetzen.

Schwierig kann es auch werden, wenn sich Bedingungen ändern. Ob eine neue Siedlung hinzukommt, ob neue Vorschriften oder Wünsche der BürgerInnen umgesetzt werden sollen – ist ein Vertrag erst einmal unterschrieben, lässt sich der private Partner jedes Extra gern auch extra bezahlen. Da wünschen sich manche Kommunen die Flexibilität der eigenen Aufgabenerledigung zurück. Als zweites Kriterium kann daher die politische Steuerungsfähigkeit genannt werden.

Tabelle: Motive für Insourcing, Outsourcing, ÖPP

Insourcing	Outsourcing	ÖPP
Qualität der Leistung	Kostenvorteile durch Economies of Scale	Anlagen in kommunalem Besitz
Politische Steuerungsfähigkeit	Spezialisiertes Know-How	Kostenvorteile durch Economies of Scale
Kosten-Nutzen-Verhältnis	Vorzug gegenüber ÖPP	Know-how von Privaten
Angst vor Oligopolen	Keine Alternativen	Nutzung vorhandener Kanäle der Privaten
Soziale und ökologische Verantwortung	Wirtschaftliche Effizienz
keine Ausschreibungspflicht
Rückgriff auf vorhandene Strukturen / Einrichtungen

Doch Unzufriedenheiten können auch bei öffentlicher Aufgabenerledigung entstehen. Ein Beispiel ist der Zweckverband Saar, der bis 1997 aufgrund der Zwangsmitgliedschaft der Kommunen quasi eine Monopolstellung hatte. Seitdem ein Austritt hinsichtlich „örtlicher Aufgaben“ möglich ist, nutzen einige Kommunen die Möglichkeit, statt dessen mit Privaten zusammenzuarbeiten.

Natürlich spielt auch die Wirtschaftlichkeit eine zentrale Rolle. Es hat sich jedoch gezeigt, dass private Entsorger längst nicht immer die wirtschaftlichste Lösung bieten. Zuweilen hat die Kommune auch einfach gute Bedingungen, sei es ein eigener Fuhrpark mit Werkstatt, seien es Anlagen in eigenem Besitz, sei es ein bestehender und gut aufgestellter Zweckverband, die die Übernahme von Aufgaben zu wirtschaftlichen Bedingungen ermöglichen.

Welche Lösung wirklich wirtschaftlich ist, ergibt sich erst aus einer Gesamtbetrachtung, die nicht allein auf die direkten Kosten schaut. Bekannt wurden einzelnen Fälle, in denen private Entsorger ihre Beschäftigten so niedrig bezahlten, dass diese ergänzend Hartz-IV-Leistungen beantragten, was für die Kommune zu zusätzlichen Kosten führte. In jedem Fall muss eine Kommune, die Aufgaben auslagert, selbst noch in der Lage sein, die Erledigung wirtschaftlich und fachlich zu steuern und zu kontrollieren. Sie muss also trotz Outsourcing weiterhin über eigenes qualifiziertes Personal verfügen. Auch Folgekosten bei Abstimmungsproblemen mit dem privaten Partner oder z. B. vermehrte Bürgerbeschwerden können ein wirtschaftlicher Faktor sein. Weiterhin kann eine Rolle spielen, dass eine Kommune – anders als Private – keinen Gewinn erzielen und keine Umsatzsteuer abführen muss.

Schließlich nannten mehrere Gesprächspartner auch die Angst vor Oligopolen als Grund für die Insourcing-Entscheidung. Für manche Kommune wäre ein Outsourcen an einen mittelständischen, regionalen Anbieter eine gute Option, doch lässt sich eine Ausschreibung nicht in diesem Sinne steuern. Ehe ein international aufgestellter großer Anbieter – vielleicht per Dumping-Preis – zum Zuge kommt, macht es die Kommune dann lieber selbst. In kleineren Kommunen spielt dieser Aspekt manchmal keine Rolle, wenn der Umfang der ausgeschriebenen Leistung gering und für große Konzerne uninteressant ist.

Outsourcing kommt häufig dann ins Spiel, wenn die Kommune die benötigten Anfangsinvestitionen nicht stemmen kann oder wenn das eigene Einzugsgebiet für eine wirtschaftliche Leistungserbringung zu klein erscheint. Wenn dann auch eine Kooperation mit anderen Kommunen nicht praktikabel ist und kein Zweckverband existiert (oder diesem kein ausreichendes Vertrauen entgegengebracht wird), bleibt Outsourcen das Mittel der Wahl. Kommunen, die Aufgaben ausgelagert haben, verbinden damit häufig auch die Erwartung, der private Anbieter könne die Leistung effizienter und kostengünstiger erbringen, ohne dass die Kommune die politische Steuerung aus der Hand gibt – was dort, wo schon länger Erfahrungen mit Outsourcing vorliegen, inzwischen manchmal skeptischer gesehen wird. Die Neigung zum Outsourcen ist bei finanzschwachen Kommunen weiterhin ausgeprägter; ob dies in Zeiten der kommunalen Finanzkrise wieder zu mehr Outsourcing führt, muss sich zeigen.

Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Kommunen durchaus pragmatisch und differenziert entscheiden, ob sie Leistungen selbst erbringen oder ausschreiben. Im Unterschied zu den 90er Jahren liegen inzwischen ja zahlreiche Erfahrungen mit den unterschiedlichen Erledigungsformen hinsichtlich aller Aufgaben und Abfallarten vor. Damit handeln die kommunalen Akteure stärker als früher auf der Basis gesammelten Wissens.

Erfolgsbedingungen

Aus den telefonischen Befragungen wurde deutlich, dass in der Kommunalpolitik eine Insourcing-Entscheidung häufig noch umstrittener ist als ein Auslagern und daher sorgfältiger begründet werden muss; im Bewusstsein vieler Akteure liegt das Insourcen eben doch noch nicht „im Trend“. Die Interviewpartner gaben durchweg an, der Impuls für das Insourcen sei aus der Verwaltung und nicht aus der Politik gekommen. Allerdings kamen alle Gesprächspartner aus der Verwaltung; ob andere Befragte ein anderes Bild gezeichnet hätten, muss hier offen bleiben.

Deutlich wurde, dass Incourcing starke Akteure braucht: „Man muss es wollen; man hat als Leiter ein viel ruhigeres Leben, wenn man die Aufgaben vergibt, als wenn man es selbst macht“, so ein Zweckverbands-Vorsteher. Aber natürlich muss auch die Politik mitspielen.

Beim Outsourcen spielt die Vertragsgestaltung eine zentrale Rolle; hier sind erfahrene kommunale Akteure (oder gute Berater) ein wichtiger Faktor. Die Vertragslaufzeiten dürfen weder zu kurz sein noch zu lang. Laufzeiten um die 7 Jahre, wie sie in Bayern vorkommen, reichen nicht aus, dass sich die Partner aufeinander „einspielen“ können und die Zusammenarbeit Früchte trägt. Werden dagegen, wie z. B. nach der Wende in Thüringen, Verträge über bis zu 25 Jahre abgeschlossen, führt dies zu starker Abhängigkeit der Kommune vom Partner.

Da nur Entscheidungen aus jüngerer Zeit erfragt wurden, muss zunächst offen bleiben, ob die mit In- oder Outsourcing verbundenen Erwartungen im Einzelfall auch eingetroffen sind. Auch Prognosen über die weitere Entwicklung lassen sich aus den erhobenen Daten nicht ableiten. Schließlich ändern sich auf beiden Seiten die Rahmenbedingungen: Die Kommunen steuern auf eine neue, dramatische Zuspitzung der Finanzkrise zu, während im privaten Sektor eine langfristige Tendenz zu Konzentration und zur Dominanz großer, europaweit agierender Anbieter erkennbar ist. Die Abfallwirtschaft ist momentan innerhalb der Daseinsvorsorge ein Sektor mit vielfältigen, schwer zu überschauenden Veränderungen und Entwicklungen, die von der Politik intensiv beobachtet und begleitet werden müssen.

Insgesamt erbrachte die Befragung eine Fülle von Erkenntnissen, die hoffentlich die Debatte um die verschiedenen Erledigungsformen kommunaler Dienste bereichern, differenzieren und versachlichen können. Der VKS im VKU und die Heinrich-Böll-Stiftung setzen auf eine intensive Diskussion der Ergebnisse und den Erfahrungsaustausch der Kommunen, die von den Erfahrungen anderer durchaus profitieren können. Die weitere Entwicklung liegt jedoch nur teilweise in kommunaler Hand; den von vielen befürchteten Trend zur Entstehung von Oligopolen wird sie ohne ein rechtzeitiges Steuern durch die Bundes- und die europäische Ebene nicht allein aufhalten können.

Siehe auch

• "Kommunen entscheiden verantwortlich über die Art der Abfallentsorgung", Pressemitteilung VKS 19/10 (Wayback Machine)
• Maic Verbücheln: Rückübertragung operativer Dienstleistungen durch Kommunen am Beispiel der Abfallwirtschaft, Difu-Papers, 2009