Produkt

Im "Neuen Steuerungsmodell" ist der Produktbegriff der Schlüssel für die Verwandlung der Verwaltung in ein nach betriebswirtschaftlichen Regeln handelndes Gebilde. Danach erstellt die Verwaltung Leistungen (Produkte) für Kunden, die einen Bedarf artikulieren. Der Produktbegriff drückt also die KundInnenorientierung in der Verwaltungsreform aus. Zum Zweiten ist das Produkt entscheidend als Informationsträger für die angestrebte ergebnisorientierte Steuerung.

Als Produkt im Sinne des KGSt-Konzeptes wird alles das bezeichnet, was Ergebnis eines Leistungsprozesses im Verwaltungsbetrieb ist und die betreffende Organisationseinheit verlässt. Dazu gehören auch verwaltungsinterne Leistungen. Einzelne Leistungen oder eine Mehrzahl ähnlicher Leistungen werden zu Produkten, indem sie nach bestimmten Merkmalen zusammengefasst werden. So können z. B. die Leistungen Personalausweis, Reisepass und Kinderausweis zum Produkt "Identitätsnachweise" zusammengefasst werden. Anhand der Produkte als Kostenträger kann – so verspricht das KGSt-Konzept – bestimmt werden, welche Leistungen die Kommune als Teil eines Produktes anbietet, was sie kosten und wie sich diese Kosten abhängig von bestimmten ökonomischen Faktoren entwickeln. Ist diese leistungs- und kostenorientierte Transparenz umfassend in einer Verwaltung vorhanden, können strategische Entscheidungen, bei denen produktorientiert zwischen konfligierenden Zielen abgewogen werden muss, effektiver getroffen werden. Das Produkt dient als Leistungseinheit in der Kostenrechnung, als Leistungseinheit für die Budgetierung des Haushaltes und als Steuerungsgröße für die dezentrale Steuerung einzelner Fachbereiche durch Politik und Verwaltung. Über die Steuerung der einzelnen Verwaltung hinaus soll das Produkt auch die Maßgröße für interkommunale Leistungsvergleiche abgeben.

Beim Aufkommen des "Neuen Steuerungsmodells" der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) Anfang der 90er Jahre galt der Produktbegriff als das Herzstück der Verwaltungsreform und wurde fast zur Wunderwaffe stilisiert. Nachdem nach nun sehr viele Kommunalverwaltungen Produktkataloge gebildet haben, ist Ernüchterung eingekehrt und haben sich manche Zweifel bestätigt.

Die KGSt hat den Kommunen umfassende Richtlinien zur Produktbeschreibung und zum Prozess der Bildung des Produktkataloges empfohlen (vgl. KGSt-Berichte 8 und 9/1994). Die Produktbeschreibung soll auch dazu dienen, durch Identifizierung gleichartiger Leistungsprozesse die Aufbau- und Ablauforganisation der Verwaltung zu verbessern; dies steht in Verbindung damit, dass entsprechend der dezentralen Ressourcenverantwortung sämtliche Leistungsbereiche für Kosten, Qualität und Menge ihrer Produkte die Produktverantwortung tragen sollen. Für die Methodik der Verwaltungsreform folgerte die KGSt daraus, den Verfahrensschritt "Definition von Produktion" zeitlich dem Schritt "Reorganisation" voranzustellen – andere Konzepte der Verwaltungsreform empfehlen eine andere Reihenfolge (z. B. Reengineering).

Auswertungen lokaler Reformprozesse wiesen nun nach, dass hierin eine Schwachstelle der Verwaltungsreform liegt. Für die Verwaltungen geronn die Produktbildung zum Selbstzweck, sie wendeten soviel Zeit dafür auf, dass die im Konzept anschließend vorgesehenen Schritte oft nicht mehr angegangen werden. Darüber hinaus wohnt der Produktbildung als Schlüssel in der Veränderung des Managementprozesses keine Eigendynamik inne, auch die Arbeitsprozesse zu verändern. Bogumil spitzt die Kritik an der Produktorientierung zu: Sie "zementiert den derzeitigen Charakter kommunaler Dienstleistungen, da das Produkt vor der Prozessoptimierung definiert wird. Und bei sinkendem Budget besteht die Gefahr, dass es nicht zu einer anderen Produkterstellung kommt, sondern zu einer Reduzierung des Angebots. Darüber hinaus hat die Produktorientierung noch andere Schwächen. So eignet sich das Produktkonzept nicht für die politische Steuerung, da mit ihm vor allem administrative Tätigkeiten und bestenfalls outputs im Sinne von Leistungen, aber nicht outcomes im Sinne von Wirkungen erfasst werden können."

In einer weitergehenden Perspektive wird bezweifelt, ob die dem Produktbegriff zugrundeliegende Orientierung an der Produktion von Waren "trägt". Längst nicht alle Tätigkeiten einer öffentlichen Verwaltung sind in einer Weise als Produkt im obigen Sinne zu definieren, dass sie messbar und zählbar sind; sie sind nicht oder nur schwer standardisierbar und bedürfen einer qualitativen Betrachtung – es sei denn, man übernimmt den Rationalisierungsdruck, der dem Prinzip des Leistungsvergleichs innewohnt. Denn die Betreuung von sozialen Problemen oder die Durchführung einer Einwohnerversammlung ist etwas anderes als die Erstellung eines Automotors.

Eine Konsequenz aus dieser Kritik ist, dass die Produkte sich nur sehr begrenzt als Informationsträger und folglich die Produktorientierung ebenso wenig als Basis für strategische Entscheidungen eignen.

Literatur

• Bogumil, J.: Produkte - ein überschätztes Instrument: in AKP 1/2000, S.38.
• Naschold, F., Bogumil, J.: Modernisierung des Staates. New Public Management und Verwaltungsreform, Opladen 1998.
• KGSt-Berichte 8 und 9/1994.
• Reichard, C.: Umdenken im Rathaus, Berlin 1994.
• Spitzner, M.: Produkte als Informationsträger in: S. von Bandemer u.a. (Hg): Handbuch zur Verwaltungsreform, Opladen 1998.
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