Windenergieabgaben

Der Bau von Windkraftwerken stößt in vielen Kommunen auf Widerstand. Um die Akzeptanz von Windrädern am Ort zu verbessern, wird schon länger diskutiert, ob und wie die Kommunen an den Erträgen der Energieerzeugung aus Wind an Land beteiligt werden können. Seit 2021 erlaubt das Erneuerbare-Energien-Gesetz in § 6 Betreibern von Windrädern, für neu errichtete Anlagen eine Windenergieabgabe an betroffene Kommunen zu zahlen. Soll diese Möglichkeit zur Pflicht werden, sind die Landesgesetzgeber gefordert.

Die Vorgeschichte

Lange Debatte

Die schwarz-rote Koalition schrieb sich 2018 das Ziel in den Koalitionsvertrag, die Kommunen stärker von der Windkraft profitieren zu lassen, und diskutierte hierzu verschiedene mögliche Modelle. Im Gespräch waren eine Konzessionsabgabe analog zur Förderabgabe im Recht des Bergbaus, ein "Windpfennig" ähnlich dem "Wasserpfennig", der mancherorts für die Entnahme von Grundwasser erhoben wird, und schließlich eine Sonderabgabe. Auch die Windenergiebranche selbst schlug die Einführung einer solchen Abgabe vor. In einem Präsidiumsbeschluss vom Juni 2019 formulierte die SPD etwas vage: "Um die Akzeptanz der Windenergie zu fördern, können Bürgerwindparks und die finanzielle Beteiligung von Bürger*innen und Kommunen Möglichkeiten sein, die Akzeptanz vor Ort zu erhöhen."

Die Idee einer Sonderabgabe geht auf eine Studie der Agora Energiewende vom Januar 2018 zurück. Dort wird zum einen der Vorschlag einer Sonderabgabe aus ökonomischer und juristischer Sicht bis hin zu einem konkreten Gesetzesvorschlag entwickelt; als zweites Element wird eine Veränderung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens einschließlich einer frühen Öffentlichkeitsbeteiligung gefordert.

Im November 2019 - die Debatte hatte bis dahin zu keinem Ergebnis geführt - forderte auch der Deutsche Städte- und Gemeindebund die Einführung einer Sonderabgabe, um Kommunen stärker an den Erträgen der Windenergie zu beteiligen. Zu diesem Zeitpunkt hatte das Land Brandenburg bereits ein Landesgesetz über eine Windenergieabgabe verabschiedet (s. unten), das als Vorbild für eine bundesweite Lösung dienen sollte.

Im Februar 2020 legte die Bundestagsfraktion der Grünen ein eigenes Modell vor: Über eine "Außenbereichsabgabe" sollten die Kommunen für jedes Windrad rund 10.000 € jährlich für die gesamte Betriebsdauer erhalten, gestaffelt nach Anzahl, Höhe und Ertrag der Anlagen. Die SPD-Fraktion schloss sich der Forderung prinzipiell an und kündigte einen Gesetzentwurf des CDU-geführten Wirtschaftsministeriums noch für März 2020 an. In den Jahren bis 2019 war der Neubau von Windkraftanlagen stark eingebrochen.

Das Bundeswirtschaftsministerium hatte zu der Zeit ein eigenes Gutachten beauftragt; es schlug eine Windenergieabgabe von 0,1 Cent je erzeugter Kilowattstunde (kWh) vor, die an alle Gemeinden im Umkreis von etwa dem 15-fachen der Anlagenhöhe fließen sollte; dies hätte jährlich etwa 10.000 € je Windrad bedeutet. Im Mai 2020 stellte Wirtschaftsminister Altmaier ein Eckpunktepapier vor, das eine Kombination aus einer Windenergieabgabe von 0,2 Cent je produzierter kWh - was rund 20.000 € je Windrad bedeutet hätte - und sog. Bürgerenergietarifen vorsah. Diese Tarife sollten Bürger:innen in der Nähe von Windkraftwerken einen um bis zu 10% günstigeren Strompreis ermöglichen; wenn mindestens 80 dieser Stromverträge zustande käme, sollte sich die Windenergieabgabe halbieren. Auch die Bürgerenergietarife waren im genannten Gutachten vorgeschlagen worden. Der Bundesverband Windenergie (BWE) begrüßte dieses Konzept: "Finanzielle Beteiligung ist eine Brücke zur Akzeptanz".

2021: Änderung der Gewerbesteuerzerlegung

Die damalige Bundesregierung entschied sich zunächst für eine Neuregelung der Gewerbesteuerzerlegung, die 2021 in Kraft trat. Diese sollte erreichen, dass ein höherer Anteil der Gewerbesteuer, die die Betreiber von Windkraft- und Photovoltaikanlagen zahlen, bei den Kommunen ankommt, auf deren Gebiet diese Anlagen sich befinden. Zuvor konnten vor allem die Kommunen, an denen die entsprechenden Firmen ihren Hauptsitz haben, sich über die Gewerbesteuereinnahmen freuen.

§ 6 EEG: "Sollen" und "Dürfen"

Mit Inkrafttreten des novellierten Erneuerbare-Energien-Gesetz wurde in § 6 zugleich die Möglichkeit geschaffen, dass bei der Neuerrichtung von Windenergieanlagen an Land die betroffenen Gemeinden an deren Ertrag beteiligt werden. Unter der Ampel-Regierung, mit dem EEG 2023, wurde der § 6 erweitert: Jetzt gibt es auch die Möglichkeit, bei bereits bestehenden Anlagen und bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen diese Sonderabgabe an die Gemeinden zu zahlen. Im Gesetz (§ 6) heißt es:

"Anlagenbetreiber sollen Gemeinden, die von der Errichtung ihrer Anlage betroffen sind, finanziell beteiligen. Zu diesem Zweck dürfen folgende Anlagenbetreiber den Gemeinden, die von der Errichtung ihrer Anlage betroffen sind, Beträge durch einseitige Zuwendungen ohne Gegenleistung anbieten …"

Weder das EEG 2021 noch das EEG 2023 sieht somit eine verpflichtende Abgabe vor. Die Bundesregierung nahm von ihrer ursprünglichen Absicht, die Windenergieabgabe fest vorzuschreiben, Abstand, nachdem ein vom Wirtschaftsministerium beauftragtes Gutachten gezeigt hatte, dass der Bund nicht die Kompetenz besitzt, derartige kommunale Sonderabgaben festzulegen. Die Festlegung einer kommunalen Sonderabgabe verletzt - verkürzt gesagt - das Durchgriffsverbot des Grundgesetzes. Auch andere rechtliche Formen werden vom Gutachter verworfen. Allerdings sieht das Gutachten, das auch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (BüGembeteilG M-V) von 2016 einbezieht, die Möglichkeit, dass die Länder gesetzlich Sonderabgabe für Anlagen erneuerbarer Energien einführen. Dies könnte der Bund noch rechtssicherer machen, indem er im EEG den Ländern diese Kompetenz ausdrücklich einräumt.

Rechtssicherheit in zweierlei Hinsicht

Die Formulierung in § 6 EEG ist, obwohl sie keine Pflicht begründet, nicht überflüssig: Sie stellt sicher, dass Zahlungen von Betreibern an Gemeinden nicht als Bestechung, ihre Annahme nicht als Bestechlichkeit gewertet werden können. Denn letztlich dienen die Zahlungen der Akzeptanzförderung; damit erhalten möglicherweise Betreiber, die sie anbieten, eher politische Unterstützung vor Ort als solche, die keine Zahlungen leisten wollen. Viele Betreiber von Energieanlagen machen daher gerne von der Möglichkeit einer solchen Zahlung Gebrauch. Für Kommunen ist auch interessant, dass eine Windenergieabgabe als kommunale Sonderabgabe weder in die Berechnung des kommunalen Finanzausgleichs noch der Kreisumlage einbezogen wird, also vollständig in der jeweiligen Gemeinde verbleibt.

Landesgesetzgeber gefragt

Mit der im EEG 2021 geschaffenen, im EEG 2023 erweiterten generellen Möglichkeit von Windenergieabgaben haben seitdem die Bundesländer die Möglichkeit, entsprechende Landesgesetze zu verabschieden und damit eine verpflichtende Windenergieabgabe einzuführen. Die ersten Länder haben sich dazu auf den Weg gemacht.

Brandenburg

Nachdem die Landesregierung in Brandenburg zunächst auf eine bundesrechtliche Lösung gehofft hatte, beschloss sie im September 2018 ein Maßnahmenpaket zur Förderung des Windkraftausbaus, in dem eine ertragsabhängige Sonderabgabe für betroffene Kommunen enthalten war. Der daraufhin erarbeitete Gesetzentwurf der rot-roten Landesregierung sah vor, dass für neu errichtete Windenergieanlagen ein fester Betrag an die Gemeinde zu zahlen sei, auf deren Gebiet die Anlage steht. Demgegenüber legte die CDU-Fraktion einen Entwurf vor, wonach auch Gemeinden im Umkreis von bis zu 5 km vom jeweiligen Windrad von der Abgabe profitieren sollten. Die Parteien einigten sich auf einen Kompromiss, der Gemeinden im Umkreis von 3 km berücksichtigt; die Abgabe gilt nur für neu errichtete Anlagen und beträgt je Windrad 10.000 €. In der Landespolitik wird diese Abgabe forthin als Windkraft-Euro oder Windeuro bezeichnet. Die Einnahmen sollen für akzeptanzfördernde Maßnahmen verwendet werden, z.B. zur Förderung von Veranstaltungen, sozialen Aktivitäten oder Einrichtungen, die der Kultur, Bildung oder Freizeit dienen. Auch Ortsbild oder Infrastruktur könnten damit verbessert werden. Die Windenergiebranche begrüßte die Einführung, ebenso Vertreter:innen der Kommunen. Da der Windeuro nur für nach Verabschiedung des Gesetzes ausgeschriebene Windräder galt, konnten erste Einnahmen im Jahr 2020 erzielt werden. Ende des Jahres erwartete die Landesregierung Zahlungen für 2020 an 63 Kommunen mit einem Gesamtbetrag von knapp 850.000 €. Bis 2023 nahmen Brandenburger Kommunen insgesamt 1,87 Mio. € über den Windeuro ein. Seitdem wurde das Gesetz in zwei Richtungen erweitert. Ab 2025 gibt es analog zum "Windeuro" einen "Solareuro": Betreiberfirmen von neu errichteten Solarparks zahlen dann 2.000 € je Megawatt (MW) und Jahr an die Kommunen. Ab 2026 wird der Windeuro erhöht und ist dann leistungsabhängig: Je MW und Jahr werden 5.000 € fällig. Für ein modernes 6-MW-Windrad können die Kommunen dann jährlich mit rund 30.000 € rechnen.

Mecklenburg-Vorpommern

Das Land Mecklenburg-Vorpommern ist beim Thema Windenergieabgaben absoluter Vorreiter. Bereits im Mai 2016 trat das Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz in Kraft. Danach sind Investoren, Projektentwickler oder Betreiber, die Windenergieanlagen errichten möchten, die eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung benötigen (ab 50 m Höhe, mit Ausnahme von Offshore-Anlagen und Prototypen) verpflichtet, die Bürger:innen der umliegenden Gemeinden (bis 5 km Abstand) zu beteiligen. Für diese Beteiligung stehen drei Wege zur Auswahl:

1. Gesellschaftsbeteiligung: Der Vorhabenträger gründet eine haftungsbeschränkte Gesellschaft und bietet mindestens 20 Prozent der Anteile zum Kauf an. Die einzelnen Anteile dürfen maximal 500 € kosten.
2. Sparprodukt und Ausgleichsabgabe: Der Vorhabenträger kann stattdessen den Bürger:innen ein verzinstes Sparprodukt und den Gemeinden eine Ausgleichsabgabe anbieten.
3. Individuelles Beteiligungskonzept: Der Vorhabenträger entwickelt ein eigenes Konzept, das vom Wirtschaftsministerium genehmigt werden und dann verpflichtend umgesetzt werden muss. Diese Variante wird in der Praxis am häufigsten gewählt.

Nach der Verabschiedung des Gesetzes dauerte es allerdings eine Weile bis zur Umsetzung: Anfang 2021 wurden erstmals Bürger:innen verpflichtend Beteiligungen an Windenergieanlagen angeboten.

Bundesverfassungsgericht bestätigt das Gesetz

Anfang 2022 befasste sich das Bundesverfassungsgericht mit dem Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz. Es erklärte das Gesetz für verfassungsgemäß, mit Ausnahme eines Satzes: Die Informationspflichten zu Projekteigenschaften ausschließlich für die gesellschaftsrechtliche Beteiligung gingen dem Gericht zu weit; § 10 Abs. 6 S. 2 BüGembeteilG M-V wurde für verfassungswidrig erklärt. Zwar stimmte das BVerfG dem Kläger, einem betroffenen Windenergie-Unternehmer, darin zu, dass das Gesetz einen Eingriff in seine Berufsfreiheit darstellt; dieser Eingriff, so die Verfassungsrichter:innen, sei aber durch die höherrangigen Gemeinwohlziele des Klimaschutzes, des Schutzes von Grundrechten vor Beeinträchtigungen durch den Klimawandel und der Sicherung der Stromversorgung gerechtfertigt. Das Gesetz im Ganzen und insbesondere die verpflichtende Festlegung von Windenergieabgaben durch ein Land ist damit als rechtssicher einzustufen, was auch Hinweise für andere Bundesländer zu sehen ist. Das Gericht selbst schreibt in seiner Pressemitteilung: "Das Gesetz kann daher als Modell für vergleichbare Regelungen zur Sicherung einer akzeptanzsteigernden bürgerschaftlichen und kommunalen Beteiligung am Ausbau der Windenergie dienen."

Vertreter der Kommunen begrüßten den Beschluss: "Dies ist eine gute Entscheidung für den Klimaschutz und die Versorgungssicherheit in Mecklenburg-Vorpommern", so der Städte- und Gemeindetag MV. Derzeit (Anfang 2024) bereitet das Land eine Überarbeitung des Gesetzes vor.

Nordrhein-Westfalen

Ende 2023 verabschiedete der Landtag in NRW das sogenannte Bürgerenergiegesetz Es bietet deutlich mehr Varianten an als das Gesetz in Mecklenburg-Vorpommern. Vorgesehen ist, dass Betreiber:innen von neu zu errichtenden Windkraftanlagen den Standortgemeinden oder ihren Einwohner:innen eine Beteiligungsvereinbarung anbieten. Folgende Formen kommen dafür in Betracht:

• eine Beteiligung an der Projektgesellschaft des Vorhabens oder finanzielle Beteiligung über Anlageprodukte,
• pauschale Zahlungen an einen definierten Kreis von Anwohner:innen oder Gemeinden,
• das Angebot über den Kauf einer oder mehrerer Windenergieanlagen,
• vergünstigte lokale Stromtarife und Sparprodukte sowie die Finanzierung gemeinnütziger Stiftungen oder Vereine
• die finanzielle, gesellschaftsrechtliche oder anderweitige Beteiligung von Bürgerenergiegesellschaften, Genossenschaften, Gemeinden oder im überwiegenden Eigentum der beteiligungsberechtigten Gemeinden stehenden Unternehmen.

Kommt spätestens ein Jahr nach Erhalt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung eine Einigung über eine solche Vereinbarung nicht zustande, so muss den Gemeinden eine sog. Ersatzbeteiligung in Form einer jährlichen Zahlung in Höhe von 0,2 Cent pro Kilowattstunde über 20 Jahre angeboten werden (§ 8 Abs. 1 BürgEnG). Das entspricht dem bundesrechtlichen Rahmen des § 6 EEG. Werden die Verpflichtungen aus der Beteiligungsvereinbarung nicht eingehalten, kann die zuständige Behörde eine Ausgleichsabgabe festlegen (§ 9). Zusätzlich soll eine Online-Transparenzplattform geschaffen werden, die über die unterschiedlichen Beteiligungsformen informiert und einen Vergleich zwischen ihnen ermöglicht - auch für Kommunen, die mit Vorhabenträgern verhandeln (§ 11).

Für die Mittelverwendung durch die beteiligten Kommunen (falls die Beteiligungsangebote sich an sie und nicht an Einwohner:innen richten) gibt es keine Festlegungen, sondern nur Empfehlungen (§ 10). Es ist also nicht auszuschließen, dass Kommunen in einer Haushaltsnotlage die Mittel für den Ausgleich ihres Haushalts und nicht unmittelbar für akzeptanzfördernde Maßnahmen verwenden - oder sogar von der Kommunalaufsicht dazu gezwungen werden.

Die Erfahrungen mit diesem Gesetz sollen alle drei Jahre evaluiert werden, zuerst Ende 2026 (§ 2 Absatz 2).

Eilantrag erfolglos

Gegen die Verabschiedung des Gesetzes hatte ein FDP-Abgeordneter den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt, den der Verfassungsgerichtshof in Münster jedoch einen Tag vor der Verabschiedung, am 14.12.2023, ablehnte. Der Abgeordnete sah seine Rechte verletzt, weil drei Tage vor der Verabschiedung Änderungen im Umfang von 12 Seiten in das Parlament eingebracht worden waren und seiner Ansicht nach die Zeit für "eine verantwortliche Mitwirkung an der Beratung und Beschlussfassung des Parlaments" zu kurz war.

Planungen in anderen Bundesländern

In Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen sind Gesetzentwürfe über eine Windenergieabgabe in Vorbereitung (Stand April 2024). Aus anderen Bundesländern ist Ähnliches derzeit nicht bekannt.