Kreisumlage

Die Finanzierung von Kreisen stellt sich etwas anders dar als die der kreisfreien Städte, da die Realsteuern (Grundsteuer A und B, Gewerbesteuer) den Gemeinden zustehen. Zur Deckung des Finanzbedarfs können Kreise eine Kreisumlage von den kreisangehörigen Gemeinden erheben. Sie berechnet sich aus der Steuerkraft der Gemeinden und den Schlüsselzuweisungen. Von dieser Umlagegrundlage wird ein bestimmter von-Hundert-Satz als Kreisumlage definiert. Auch andere Kommunalverbände wie die Region Hannover finanzieren sich über eine derartige Umlage, die in diesem Fall Regionsumlage heißt.

Funktion und Festsetzung

Ursprünglich als subsidiäres Deckungsmittel gedacht, ist die Kreisumlage inzwischen ein fester Bestandteil der Einnahmen von Landkreisen. 1997 belief sich ihr Anteil an den Einnahmen in westdeutschen Kreisen auf 46 %, in ostdeutschen Kreisen auf 22 % (Quelle: Meyer 1998, S. 466).

Die Festsetzung der Kreisumlage obliegt dem Kreistag; die kreisangehörigen Städte und Gemeinden haben kein Mitbestimmungsrecht. Halten die Mitgliedskommunen die Umlage ihres Kreises für überhöht, bleibt ihnen nur der Gang vor Gericht. Inzwischen haben aber bereits Umlagesätze von über 50% der gerichtlichen Prüfung standgehalten.

Die Kreisumlage dient zugleich der Ausgleichsfunktion des Kreises. Kostenträchtige Aufgaben wie die Sozialhilfe würden in benachbarten Gemeinden sehr unterschiedliche Kostenbelastungen verursachen. Da sie vom Kreis bezahlt werden, der sich wiederum über die Kreisumlage finanziert, werden die Kosten auf die Gemeinden des Kreises entsprechend deren Leistungsfähigkeit verteilt.

Innerkommunales Konfliktthema

Zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden ist die Höhe der Kreisumlage immer wieder ein Konfliktthema. Für die Kreise stellt die Umlage heute die wichtigste Finanzierungsquelle dar. In Gemeinden mit knappen eigenen Mitteln kann eine Erhöhung der Kreisumlage kaum lösbare Probleme verursachen. In einigen Bundesländern sind die Kreise bei der Festsetzung der Umlage eher vorsichtig. Das kann auch darin begründet liegen, dass die Mitglieder des Kreistags vor allem die Interessen ihrer Herkunftsgemeinde vertreten und von der Verankerung in ihrer Gemeinde politisch abhängig sind. Dementsprechend sind je nach Bundesland kommunale Defizite mal mehr bei den Kreisen, mal mehr bei den kreisangehörigen Gemeinden zu finden; dies spiegelt unterschiedliche Kräfteverhältnisse zwischen Kreisen und Gemeinden wider.

BVerwG-Urteil vom 31.01.2013: Mindestausstattung der Gemeinde ist zu garantieren

In einer Entscheidung vom Januar 2013 hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die Kreisumlage - auch im Zusammenwirken mit anderen Umlagen - nicht dazu führen darf, dass die gemeindliche Ebene auf Dauer strukturell unterfinanziert ist: "Die verfassungsrechtliche Gewährleistung aus Art. 28 Abs. 2 GG verpflichtet den Landesgesetzgeber und die Kreise als Satzungsgeber gleichermaßen." (Leitsatz 2 des Gerichts).

In dem Fall, der dem Urteil zugrunde lag, hatte eine kreisangehörige Gemeinde gegen die Festsetzung der Kreisumlage geklagt und war vor dem Verwaltungsgericht Trier wie vor dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz gescheitert. Das BVerwG hob das Urteil auf und verwies die Sache zur Neuverhandlung an das OVG zurück. Das OVG hätte, so das BVerwG, nicht nur die Landesverfassung zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der Kreisumlage heranziehen dürfen, sondern auch prüfen müssen, ob diese mit Bundesverfassungsrecht, vornehmlich mit Art. 28 Abs. 2, aber auch mit Art. 106 Abs. 5 bis 6 GG vereinbar ist.

Grundsätzlich habe der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers gleichen Rang; weder habe zwischen Land und Kommunen noch zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden eine Seite Vorrang. Der Kreis sei verpflichtet, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch den der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen.

Die verfassungsmäßige Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und der Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung wird vom BVerwG so ausgelegt, dass die Gemeinden nicht nur in der Lage sein müssen, ihre Pflichtaufgaben ohne dauerhafte Kreditaufnahme zu erfüllen, sondern darüber hinaus auch Spielräume für freiwillige Aufgaben haben. Dieser Mindestfinanzbedarf der Kommunen stelle einen "abwägungsfesten Mindestposten" dar, ein Land dürfe ihn auch bei eigener Haushaltsnotlage nicht unterschreiten. Dies gilt gleichermaßen für den Kreis.

Die Gemeinde hatte in ihrer Klage auch den vom Kreis angewandten progressiven Umlagesatz für nicht zulässig gehalten; dem folgte das BVerwG jedoch nicht. Ein progressiver Umlagesatz wahre den Gleichbehandlungsgrundsatz dann, wenn für die Progression ein sachlicher Grund besteht.

BVerwG-Urteil vom 16.06.2015

In diesem Zusammenhang ist ein weiteres Urteil erwähnenswert: Am 16.06.2015 entschied das Bundesverwaltungsgericht (Az. BVerwG 10 C 13.14), dass die Kommunalaufsicht einen Landkreis anweisen darf, die Kreisumlage zur Behebung einer Haushaltsnotlage anzuheben. Im konkret entschiedenen Fall hatte der Landkreis Kassel nach Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden auf eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes verzichtet. Die Aufsichtsbehörde hatte daraufhin als Auflage für die Genehmigung des nicht ausgeglichenen Kreishaushaltes 2010 den Kreis angewiesen, den Umlagesatz um drei Prozentpunkte auf 35,5% anzuheben. Der Kreis sah sich dadurch in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt und argumentierte, das Land habe eine Finanzierungsverpflichtung gegenüber den Kommunen; die Erhöhung der Umlage sei den betroffenen Gemeinden nicht zumutbar. Dagegen war der Verwaltungsgerichtshof in Hessen, die Vorinstanz, zum Ergebnis gekommen, die Interessen der kreisangehörigen Gemeinden, denen eine finanzielle Mindestausstattung verbleiben muss, seien ausreichend gewahrt gewesen; dem schloss sich das BVerwG an.

Mecklenburg-Vorpommern

Auch in Mecklenburg-Vorpommern führt die Kreisumlage zu Auseinandersetzungen. Bei Umlagesätzen zwischen 43 und über 48 Prozent sieht z. B. Günter Schink, Bürgermeister in Wardow (Landkreis Rostock) "das Ende der Fahnenstange erreicht". Während die Gemeinden im ersten Quartal Defizite in den Gemeindehaushalten verzeichneten, traten bei Kreisen Überschüsse auf. Zwei Gemeinden im Landkreis Mecklenburgische Seenplatte, Penkow und Nossentiner Hütte, klagten gegen die dort seit 2014 geltende Kreisumlage von 48,3 Prozent vor dem Verwaltungsgericht Greifswald.

Eine frühere Klage der Gemeinde Perlin gegen den Landkreis Nordwestmecklenburg hat das Oberverwaltungsgericht Schwerin am 23.07.2018 entschieden. Hier war die Höhe der Kreisumlage für 2013 strittig. Die Gemeinde sah ihr Recht auf eine finanzielle Mindestausstattung verletzt. Sie erhielt vor dem OVG Recht, jedoch aus Verfahrensgründen: Vor der Entscheidung über die Kreisumlage, so das OVG, müssen die Gemeinden hierzu angehört werden; das war unterblieben. Eine Kreisumlage, so das Gericht,sei jedoch grundsätzlich gerechtfertigt, wenn der Kreis seinen Bedarf aus eigenen Mitteln nicht decken kann. Die Revision beim Bundesverwaltungsgericht ist möglich. Der Geschäftsführer des Städte- und Gemeindetages Mecklenburg-Vorpommern, Andreas Wellmann, leitete aus dem Urteil die Forderung ab, ein Anhörungsverfahren der Gemeinden zur Kreisumlage und den Umgang mit den Ergebnissen im Kreistag gesetzlich zu regeln.

Thüringen

Mit Urteil vom 07.10.2016 hat das Thüringer Oberverwaltungsgericht einen Bescheid über die Kreisumlage für rechtswidrig und daher für nichtig erklärt. Die zugrundeliegende Haushaltssatzung des Kreises verletze höherrangiges Recht, nämlich Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 91, 93 der Verfassung des Freistaats Thüringen (ThürVerf). Die darin normierte kommunale Selbstverwaltung verpflichte den Kreis, vor Erlass der Haushaltssatzung den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln. Die absolute Grenze der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden dürfe nicht überschritten werden. Die Gemeinden müssten mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen und darüber hinaus noch zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrnehmen können. Das OVG Thüringen beruft sich hier auf frühere Urteile des Bundesverwaltungsgerichts sowie des OVG Rheinland-Pfalz. Die Garantie der finanziellen Mindestausstattung gelte unmittelbar und uneingeschränkt auch im Verhältnis der Gemeinde zum Kreis. Dieser müsse die mögliche Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden zumindest abwägend berücksichtigen und dazu den Gemeinden auch Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Das Gericht bejaht darüber hinaus eine "generelle Verpflichtung des Landes zur Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen".

Rheinland-Pfalz: OVG-Urteil zur Kreisumlage

Am 17.07.2020 entschied das Oberverwaltungsgericht (OVG) Rheinland-Pfalz einen Rechtsstreit zwischen dem Land und dem Landkreis Kaiserslautern zur Kreisumlage. Dabei ging es im Kern um die Frage, ob der Landkreis - wie von der Kommunalaufsicht verlangt - die Kreisumlage so hoch festsetzen muss, dass dann die kreisangehörigen Gemeinden stark unterfinanziert sind.

Der Landkreis hatte über Jahre seinen Haushalt nicht ausgleichen können und nahm am Kommunalen Entschuldungsfonds Rheinland-Pfalz (KEF-RP) teil. In diesem Zusammenhang hatte er sich verpflichtet, die Kreisumlage in den Jahren 2012-2015 stufenweise bis auf 42,25% anzuheben. Nachdem sich die Haushaltslage des Kreises nicht besserte, klagte der Kreis gegen den Bescheid über die Schlüsselzuweisungen des Kommunalen Finanzausgleichs für 2015 (um diese Klage, die letztlich beim Verfassungsgerichtshof landete, geht es hier nicht, sie gehört aber zum Gesamtkontext). Zugleich verlangte die Kommunalaufsichtsbehörde vom Landkreis neben anderen Maßnahmen, die Kreisumlage im Haushalt 2016 auf ca. 43,6% anzuheben. Der Kreistag beschloss jedoch, die Kreisumlage unverändert zu lassen, weil mehrere Ortsgemeinden und eine Verbandsgemeinde strukturell unterfinanziert seien und bei den Ortsgemeinden die Belastungsgrenze erreicht sei. Nach ergebnislosen Gesprächen beanstandete die Kommunalaufsicht den inzwischen beschlossenen Kreishaushalt, weil er gegen das Gebot des Haushaltsausgleichs und das Verbot der finanziellen Überschuldung verstoße. Der Fehlbetrag (im Entwurf des Ergebnishaushalts ca. 7,8 Mio. €) müsse um 2 Mio. € reduziert werden. Die Aufsichtsbehörde hielt in der Begründung ihres Bescheides einen Umlagesatz von 44,25% für vertretbar. Nachdem der Kreistag sich weiterhin weigerte, seinen Haushaltsentwurf abzuändern, setzte die Kommunalaufsicht per Ersatzvornahme den Umlagesatz auf 44,23% fest. Hiergegen erhob der Kreis Widerspruch, der bezüglich der Kreisumlage zurückgewiesen wurde. Daraufhin klagte der Kreis; das Verfahren landete in zweiter Instanz beim OVG. Dort begründete der Kreis seine Weigerung, die Umlage über 42,25% hinaus anzuheben, wiederum mit der Unterfinanzierung einiger kreisangehöriger Gemeinden; die strukturelle Unterfinanzierung bedeute für die betroffenen Gemeinden einen "Eingriff in den abwägungsfesten Kernbereich ihres Selbstverwaltungsrechts" und somit einen Verstoß gegen die Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes.

Im Ergebnis bekam der Kreis in diesem Punkt Recht. Im dritten Leitsatz des Urteils schreibt das OVG: "Die Erhöhung einer Kreisumlage erweist sich dann als rechtswidrig, wenn sie die verfassungsrechtlich gebotene finanzielle Mindestausstattung (...) von mindestens ca. einem Viertel der umlagepflichtigen Gemeinden verletzt." Zur Bestimmung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden sei maßgeblich auf die Liquiditätskreditbelastung innerhalb eines Zehnjahreszeitraums abzustellen.

Zunächst stellt das OVG fest, dass eine Kommunalaufsichtsbehörde - unabhängig davon, ob die Kommune entsprechend ihren Aufgaben mit Finanzen ausgestattet ist - befugt ist, Maßnahmen der Kommune, die gegen ihre Rechtspflichten verstoßen, zu beanstanden und aufzuheben. Dabei muss sie allerdings das Verhältnismäßigkeitsgebot beachten. Und es ist letztlich die Frage der Verhältnismäßigkeit, die die Gerichtsentscheidung trägt. Denn dem Kreis, so das Gericht, standen "auch bei größtmöglicher Anspannung seiner Kräfte keine ausreichenden, insbesondere mit Blick auf die von Verfassungs wegen geschützten Belange seiner kreisangehörigen Gemeinden und Gemeindeverbände zulässigen Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung ...". Auch die Kommunalaufsicht hatte außer der Erhöhung der Kreisumlage keine Maßnahme gesehen, mit der der Kreis sein Defizit um die geforderten 2 Mio. € verringern konnte.

Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 (2) GG umfasst auch das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung - das gilt für die Gemeinden ebenso wie für den Kreis. Wenn eine Erhöhung der Kreisumlage den Gemeinden diese Finanzausstattung nimmt, so ist sie rechtswidrig und steht dem Kreis daher als Mittel zur Verringerung seines Defizits nicht mehr zur Verfügung. Dabei ist die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden erst dann unterschritten, wenn sie "strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen". Es reicht also nicht, wenn dies nur in einem oder wenigen Jahren der Fall ist; ob eine Gemeinde "strukturell und auf Dauer" zu gering ausgestattet ist, kann dem OVG zufolge an einem 10-Jahres-Zeitraum abgelesen werden, der ungefähr 7 Jahre in die Vergangenheit und drei Jahre in die Zukunft reicht. Zugleich wird hier (nicht zum ersten Mal) festgestellt, dass eine Gemeinde auch in der Lage sein muss, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen, sonst ist der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung verletzt.

Der Kreis muss also, bevor er die Kreisumlage festsetzt, neben dem eigenen auch den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden (und nicht nur ihre Steuerkraft) ermitteln. Dazu muss er sie (weil das Land kein entsprechendes Verfahren vorgeschrieben hat) nicht förmlich anhören, wenn ihm auch andere aktuelle Informationsquellen zur Verfügung stehen. Eine erhöhte Kreisumlage wird auch nicht schon dann rechtswidrig, wenn eine einzelne oder wenige Gemeinden dadurch finanziell unter die Mindestausstattung geraten. Einzelne Gemeinden können mit dem Kreis über Ausnahmen (Teilerlass, Stundung o.ä.) verhandeln, die dieser ggf. gewähren muss und kann. Allerdings muss "die überwiegende Mehrheit" der Gemeinden auch ohne solche Ausnahmeregelungen auskommen können - nach Ansicht des Gerichts mindestens drei Viertel.

Ob die Finanzausstattung ausreicht, kann nicht an einer "freien Spitze" abgelesen werden, da diese durch die Gemeinde gestaltbar ist. Ebenso wenig taugt dafür die Eigenkapitalrücklage. Für das OVG ist letztlich die Belastung mit Liquiditätskrediten für die Beurteilung einer strukturellen Unterfinanzierung maßgeblich. An dieser Stelle verweist das Gericht auf den Landesrechnungshof, der Liquiditätskredite dann für problematisch hält, wenn sie höher sind als die Einnahmen der laufenden Rechnung oder wenn sie oberhalb von 1.000 €/Einw. liegen. Dies ist bei vielen Gemeinden im Kreis Kaiserslautern dauerhaft der Fall. Es gilt im Übrigen auch für den Kreis selbst. Doch ändert das nichts daran, dass die Gemeinden ein eigenständiges Recht auf eine angemessene Finanzausstattung haben, d.h. der Kreis kann nicht einfach die Kreisumlage soweit anheben, dass die Defizite gleichmäßig zwischen Kreis und Gemeinden verteilt sind. Wenn die Erhöhung der Kreisumlage zu stark in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden eingreift, ist sie unabhängig von der Finanzlage des Kreises verboten; dieser kann seine finanziellen Ansprüche nur an das Land, aber nicht (mehr) an die Gemeinden richten. Zum Schluss stellt das Gericht noch fest, dass bei den kreisangehörigen Gemeinden ebenfalls keine Spielräume für einen nennenswerte Erhöhung der Einnahmen erkennbar sind, auf die sich der Kreis ggf. hätte berufen können.

Als wesentliche Erkenntnisse dieses Urteils kann also festgehalten werden:

• Die Gemeinden haben - wie die Kreise - das verfassungsmäßig garantierte Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung.
• Eine Anhebung der Kreisumlage auf ein Maß, das dieses Recht verletzt, ist nicht zulässig.
• Das Recht der Gemeinden ist jedenfalls dann verletzt, wenn mindestens ein Viertel von ihnen über einen 10-Jahres-Zeitraum Liquiditätskredite in einer Höhe angehäuft haben, die entweder die Einnahmen der laufenden Rechnung oder die Marke von 1.000 €/Einw. übersteigen.
• In einer solchen Konstellation ist eine Auflage der Kommunalaufsicht zur Erhöhung der Kreisumlage rechtswidrig.

Das OVG ließt die Revision beim Bundesverwaltungsgericht nicht zu. Die dagegen gerichtete Nichtzulassungsbeschwerde des Landes lehnte das Bundesverwaltungsgericht im Juli 2021 ab. Damit ist das BVG-Urteil rechtskräftig. Die betroffenen Gemeinden erhalten insgesamt ca. 2 Mio. € aus der Kreisumlage 2016 zurück.

Siehe auch

• Das Urteil: Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.07.2020, Az.: 10 A 11208/18
• Pressemitteilung des Gerichts vom 05.08.2020: Landkreis Kaiserslautern nicht zur Erhöhung der Kreisumlage verpflichtet
• SWR aktuell: Nach OVG-Urteil zu verschuldeten Kommunen: Landkreise in Rheinland-Pfalz fordern mehr Geld vom Land, 06.08.2020

Sachsen-Anhalt

Auch in Sachsen-Anhalt ist die Kreisumlage für einige Kommunen ein Konfliktthema. Zum Zeitpunkt August 2018 waren insgesamt 29 Klagen von Gemeinden gegen die Höhe der Kreisumlage anhängig, davon allein 13 aus dem Salzlandkreis. Laut mdr gab es auch im Landkreis Börde, dem Altmarkkreis Salzwedel, dem Burgenlandkreis und dem Kreis Mansfeld-Südharz Klagen gegen die Kreisumlage.

Zwei dieser Verfahren landeten - nach entsprechenden Vorinstanzen - beim Bundesverwaltungsgericht, das am 27.09.2021 in beiden Verfahren urteilte. DasBVerwG wiederholt und ergänzt seine oben besprochene Rechtsprechung aus dem Jahr 2013: Der Landkreis sei verpflichtet, bei der Erhebung der Kreisumlage den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und ihn gleichrangig mit dem eigenen zu berücksichtigen. Seinen Pflichten zur Offenlegung seiner Entscheidung genüge er nur dann, wenn er den Kreistagsmitgliedern vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung die Daten zum Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden zur Kenntnis gibt. Dem Kreistag müsse dazu zumindest ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorliegen. Damit ist - zumindest für Sachsen-Anhalt - klargestellt, dass nicht nur die Kreisverwaltung, sondern auch der Kreistag selbst, der mit dem Beschluss über die Haushaltssatzung auch über die Kreisumlage beschließt, die Prüfung vornehmen muss, ob die Finanzausstattung der Gemeinden die Mindestbedingungen erfüllt; dazu muss er über die notwendigen Informationen verfügen. Die Prüfung nur durch die Kreisverwaltung reicht nicht aus.

Das OVG hatte bereits festgestellt, dass die Höhe der Kreisumlage in den betreffenden Fällen den Gemeinden keine ausreichende Finanzausstattung belässt; auch dass dem Kreistag die notwendigen Informationen vorliegen müssen, hatte schon das OVG festgestellt. Insofern bestätigt das BVerwG die OVG-Entscheidung. Allerdings hatte das Land nach den OVG-Urteilen eine Regelung erlassen, wonach eine kommunale Haushaltssatzung zur Behebung von Fehlern auch nach dem Ende des Haushaltsjahres geändert werden kann. Der Kreistag hatte hiervon Gebrauch gemacht und die Kreisumlage 2017 im Nachhinein erneut unverändert beschlossen. Ob durch dieses Vorgehen die Fehler geheilt wurden, muss jetzt das OVG bewerten und entscheiden.

Literatur

• Larisch, Joachim: Gemeindefinanzen, in: Herbert Klemisch u. a.: Handbuch für alternative Kommunalpolitik, Bielefeld 1994, S. 85
• Meyer, Hubert: Kreisfinanzen, in: Wollmann, Hellmut/ Roth, Roland (Hrsg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Bonn 1998, S. 461 ff.
• Minkner, Armin: Kreise und andere Kommunalverbände, in: Klemisch, Herbert u. a.: Handbuch für alternative Kommunalpolitik, Bielefeld 1994, S. 59 ff.
• Vogelsang, Klaus / Lübking, Uwe / Jahn, Helga: Kommunale Selbstverwaltung. Rechtsgrundlagen – Organisation – Aufgaben, Berlin 1997
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