Wirkungsorientierter Haushalt

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Beim Konzept des wirkungsorientierten Haushalts geht es um eine neue Form der Haushaltssteuerung. Statt - wie meist üblich - den Mitteleinsatz für die verschiedenen kommunalen Handlungsfelder und Einzelvorhaben (Input) in den Mittelpunkt zu stellen, soll darauf fokussiert werden, welche Wirkungen mit den Haushaltsmitteln erreicht werden sollen und ob bzw. in welchem Maße sie erreicht werden (Output und Outcome). Ein solcher Ansatz hat jedoch verschiedene Voraussetzungen.

Orientierung an Wirkungszielen[Bearbeiten]

Um einen Haushalt wirkungsorientiert zu steuern, müssen die einzelnen Produkte und Budgets[1] mit den Zielen verknüpft werden, die damit erreicht werden sollen. Viele Haushalte weisen heutzutage Zielformulierungen auf. Diese müssen jedoch, um tatsächlich eine Zielerreichung feststellen oder messen zu können, hinreichend konkret[2] und ggf. mit Indikatoren versehen sein - das ist bisher in kommunalen Haushalten fast nie der Fall.

Peter Finger[3][4] sieht für die Formulierung von Zielen ein dreistufiges Vorgehen:

  1. Oberziele (Visionen); diese können sehr allgemein formuliert sein und einem kommunalen Leitbild entstammen. Beispiel: „Musterstadt ist bis zum Jahr 2030 klimaneutral, hat die Verkehrswende umgesetzt und eine sozial gerechte Infrastruktur.“
  2. Wirkungsziele auf Ebene der Produktbereiche; Beispiel: „Der Anteil des Umweltverbundes – Bahn, Bus, Fahrrad Fußverkehr – am Gesamtverkehrsaufkommen beträgt im Jahr 2030 mindestens 70%.“ Ein solches Ziel ist bereits messbar, d.h. im genannten Jahr kann der Grad der Zielerreichung festgestellt werden.
  3. Unterziele mit Indikatoren; Beispiel: „Die Infrastruktur für den Radverkehr ist auf der Grundlage eines Konzeptes bedarfsgerecht ausgebaut.“. Mögliche Indikatoren hierfür könnten sein:
    1. „Es gibt im Jahr 2030 ein durchgängiges, lückenloses Radverkehrsnetz.
    2. Es gibt im Jahr 2030 mindestens 1.000 Fahrrad-Parkplätze.
    3. Bei einer Befragung zum Ende des Projektzeitraums zeigen sich mindestens 80% der Bürger*innen zufrieden mit dem Radverkehrsnetz.“

Indikatoren können Kennzahlen sein; bei nicht quantitativ zu fassenden Zielen sollten sie so formuliert sein, dass die Erreichung des Zieles fachlich beurteilt werden kann, wie beim ersten Indikator im Beispiel.

Ausarbeitung der Unterziele[Bearbeiten]

Ein Unterziel, das praktisch handhabbar ist, erfordert nach Peter Finger folgende Ebenen bzw. Verfahrensschritte:

  • Formulierung der Wirkungsziele mit Unterzielen
  • Festlegung der Erfolgsindikatoren (häufig Kennzahlen)
  • Erhebungsmethode, bzw. Quelle: Wie oder womit kann die Zielerreichung erkannt werden?
  • Maßnahmen und Zeiträume: Mit welchen Maßnahmen sollen in welcher Zeit die Wirkungsziele erreicht werden?
  • Personal und Finanzen, die dem Wirkungsziel bzw. den Unterzielen zugeordnet werden.
  • Controlling der Zielerreichung: Durch Soll-Ist-Vergleich, z.B. halbjährlich, wird die Zielerreichung bzw. der Weg dorthin kontrolliert.

Kontrolle der Zielerreichung[Bearbeiten]

Ein wichtiges Mittel für ein Controlling der Wirkungsziele - wie auch für die Budgetkontrolle - sind regelmäßige (Zwischen-)Berichte. Ein aussagekräftiges Berichtswesen ist ein unverzichtbarer Bestandteil jeder Haushaltssteuerung. Bei manchen Zielen stellt sich natürlich die Frage des Aufwands. Befragungen - wie im obigen Beispiel zur Zufriedenheit mit dem Radwegenetz - können nur zu ausgewählten Themen und in größeren Zeitabständen durchgeführt werden. Stehen Zwischenergebnisse zur Verfügung oder können sie leicht ermittelt werden, ist für eine wirksame Haushaltssteuerung aber ein mindestens halbjährlicher Zwischenbericht notwendig.

Die Mühen der Praxis[Bearbeiten]

Ein Kämmerer, der sich den Weg zum wirkungsorientierten Haushalt auf die Fahnen geschrieben hat, ist Bastian Bergerhoff (Bündnis 90 / Grüne), der für die Finanzen in Frankfurt am Main verantwortlich zeichnet. Ein Interview der Zeitschrift "Der Neue Kämmerer" mit dem Frankfurter Revisionsamtsleiter Hans-Dieter Wieden[5] macht die Schwierigkeiten bei der Umsetzung deutlich. Zum Zeitpunkt des Interviews (März 2023) war Bergerhoff ca. eineinhalb Jahre im Amt. Wieden gesteht ein, dass zu diesem Zeitpunkt die Verwaltung noch ganz am Anfang steht: "Ich fürchte, dass die Einführung einer wirkungsorientierten Steuerung auf kommunaler Ebene unter heutigen Bedingungen nahezu unmöglich ist." Vor allem fehlten die Mitarbeiter:innen mit Fachkenntnissen und Erfahrungen im Controlling. Dies sei nicht einfach mit Neueinstellungen zu lösen, vielmehr müsse bei der Ausbildung in den Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung angesetzt werden. Nötig sei eine Denkweise in Prozessen, Projekten und Kennzahlen. "Das erfordert ein vollkommen neues Mindset." Daneben sei die primäre Herausforderung, klare Ziele festzulegen. Wieden stellt in diesem Zusammenhang auch die seiner Ansicht nach zu weit gehende Dezentralisierung der Verwaltung in Frage, die die Entwicklung eines gesamtstädtischen Digitalisierungskonzepts und die Schaffung zentraler Serviceprozesse erschwert. Beispiele sind für ihn Rechnungswesen, Personalverwaltung und vor allem die IT. Als weiteren wichtigen Aspekt benennt er die Kurzatmigkeit der Politik, die sich an Jahresplanungen oder Legislaturperioden orientiert. Bei der Wirkung einzelner Maßnahmen ginge es oftmals um längere Zeiträume. Beispielsweise seien die Früchte einer erfolgreichen Jugendarbeit erst nach 10-15 Jahren zu ernten.

Trotz dieser skeptischen Einschätzung steht Wieden weiterhin hinter dem Konzept der wirkungsorientierten Steuerung. Deutlich wird aber, dass zu ihrer Einführung dicke Bretter gebohrt werden müssen und ein langer Atem - über eine Wahlperiode hinaus - notwendig ist.

Impact Kommunen: Thesenpapier[Bearbeiten]

Die PHINEO gAG[6] hat mit Unterstützung der Bertelsmann Stiftung und in Zusammenarbeit mit Re:Form ProjectTogether das Projekt Impact Kommunen ins Leben gerufen, um die Methode der Wirkungsorientierung - auch über das Thema "Haushalt" hinaus - in den Kommunen zu verankern. Ziel ist "eine Kommune, die strategisch priorisiert, transparent kommuniziert, ressortübergreifend handelt und Bürger*innen aktiv einbindet". Das soll umgesetzt werden über Austauschformate, Bündeln von Erfahrungen, Entwicklung skalierbare Prinzipien und Begleitung von Kommunen bei der Weiterentwicklung ihrer Steuerungslogik. Die PHINEO gAG sieht "Kommunen als aktive Gestalterinnen der Staatsreform – nicht als bloße Umsetzerinnen". Eine erste Konferenz dieses Projekts fand Ende Juni 2026 statt.

Schon vorher erschien ein Positionspapier zur Wirkungsorientierung in Kommunen, dem weitere folgen sollen (siehe unter Materialien). Es formuliert fünf Thesen, die hier nur verkürzt wiedergegeben werden können.

  1. Nutzt Wirkungsorientierung als Steuerungsrahmen – für eine handlungsfähigere Verwaltung und eine lebendige Demokratie vor Ort. Wirkungsorientierung kann dazu beitragen, kommunale Steuerung bewusster zu gestalten und Vertrauen in die Demokratie zurückzugewinnen. Dabei geht es nicht um eine "Überbetonung der Wirkungsmessung, mehr Controlling und Dokumentationsinstrumenten oder einen starken Fokus auf entpolitisiertes Management." Vielmehr soll "Wirkungsorientierung als gemeinsamer Steuerungsrahmen für das Zusammenwirken von Politik, Verwaltung und Gesellschaft vor Ort" verstanden werden.
  2. Verankert Wirkungsorientierung im Alltag – und übersetzt Strategie in konkrete Entscheidungen, Prozesse und Strukturen. Wenn Wirkungsorientierung etwas verändern soll, muss sie in konkrete Entscheidungsprozesse übersetzt werden. Sie muss dort anschlussfähig werden, wo Prioritäten gesetzt und Ressourcen verteilt werden. Wirkungsorientierung ist damit weniger eine punktuelle Strategieaufgabe als eine dauerhafte Führungs- und Organisationsaufgabe.
  3. Verändert die Zusammenarbeit zwischen Verwaltung, Politik und der Gesellschaft vor Ort, denn Wirkung entsteht nur im Zusammenspiel. Wirkungsorientierung ist kein reines Verwaltungsprojekt. Es müssen bewusst politische Räume für gemeinsame Verständigung über Ziele geschaffen werden, ohne die Eigenlogik politischer Entscheidungsprozesse aufzuheben. Es braucht Formate, in denen Politik und Verwaltung gemeinsam an Lösungen arbeiten. Die Gesellschaft vor Ort ist dabei nicht nur Adressatin, sondern aktive Mitgestalterin.
  4. Geht mit Daten pragmatisch und dialogisch um. Es geht weniger um die perfekte Kennzahl, sondern um Reflexion und strategische Ableitungen. Zahlen allein führen zu keiner Veränderung. Entscheidend ist, dass Daten auch in Entscheidungsprozesse und strategische Umsetzung eingebunden werden. Die Steuerungsleistung besteht daher darin, diese Daten zusammenzuführen, integriert auszuwerten und daraus fachübergreifende Handlungsprioritäten abzuleiten. Digitalisierung und KI schaffen hier neue Möglichkeiten. Wirkungsorientierung braucht dialogische und kollaborative Formate, um mit diesen Daten zu arbeiten und Nutzen aus ihnen zu ziehen. Ziel ist, Daten mit organisationalem Lernen und politischer Entscheidungsfindung zu verbinden.
  5. Fangt an – Wirkungsorientierung ist ein Veränderungsprozess, der auch mit kleinen Schritten starten kann. Der notwendige Wandel ist kein radikales Reformprojekt, das von heute auf morgen einfach umgesetzt werden kann oder muss. Es geht um einen Veränderungsprozess in kleinen Schritten, der auf individueller wie auf Organisationsebene stattfindet. Für den Anfang empfehlen sich bestehende Prozesse, die auf kooperativ entwickelten Zielen basieren, wie integrierte Stadtentwicklung oder Sozial-, Jugendhilfe oder Bildungsplanungen, die heute schon oft wirkungsorientierte Elemente enthalten.

Vorläufiges Fazit[Bearbeiten]

Der "wirkungsorientierte Haushalt" ist ein spannendes Konzept, das darauf abzielt, die Haushaltspolitik von der Orientierung an einzelnen Zahlen Vorhaben wegzuführen und die Ziele und Wirkungen der kommunalen Vorhaben in den Fokus zu rücken - was mit der Einführung der Doppik in den Kommunen schon beabsichtigt, aber kaum erreicht wurde. Dies Konzept ist aber nicht leicht und nicht schnell umzusetzen. In erster Linie gibt es natürlich finanzielle und haushaltsrechtliche Zwänge, die insbesondere in den jetzt wieder häufigeren Haushaltssicherungskonzepten deutlich werden. Eine weitere Hürde stellt die Kultur der Verwaltung dar, deren Ausbildung sich an traditioneller Haushaltswirtschaft orientiert und die sich mit Dialog und Transparenz oft schwertut. Schließlich kann Wirkungsorientierung nicht auf den Haushalt beschränkt bleiben, sondern soll zu einem zentralen Element der Kommunalpolitik werden - im Dialog zwischen Gemeindevertretung, Verwaltung und Gesellschaft. Die PHINEO gAG empfiehlt deshalb ein Vorgehen in kleinen Schritten, ein Ansetzen an bereits etablierten Prozessen - aber unbedingt den Anfang zu wagen.

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. ↑ In diesem Artikel wird ein doppischer bzw. zumindest ein nach Produkten und Budgets strukturierter Haushalt unterstellt. Bei kameralistisch geführten Haushalten kann an dieser Stelle "Produkt" mit "Unterabschnitt" ersetzt werden.
  2. ↑ Siehe dazu den Artikel SMART-Ziele.
  3. ↑ Peter Finger war Ratsmitglied, Fraktionsvorsitzender und ehrenamtlicher Bürgermeister in Bonn und berät jetzt Kommunen und Fraktionen zur kommunalen Finanzen und zur Haushaltssteuerung.
  4. ↑ Im Folgenden wird vor allem auf einen Aufsatz von Peter Finger, ein Interview mit Hans-Dieter Wieden und ein Positionspapier der PHINEO gAG Bezug genommen. Diese sind unter Materialien verlinkt; auf Fußnoten für einzelnen Zitate wird daher im Text weitgehend verzichtet.
  5. ↑ Der Neue Kämmerer, Neues Mindset für wirkungsorientierte Steuerung, Interview mit dem Frankfurter Revisionsamtsleiter Hans-Dieter Wieden, 29.03.2023 (nur mit kostenlosem Account lesbar)
  6. ↑ PHINEO ist eine gemeinnützige Aktiengesellschaft; sie arbeitet als Ideenagentur, Engagementplattform und Beratungsorganisation, daneben führt sie auch eigene Projekte durch, zumeist in Kooperation. Zielgruppen sind Non-Profits, Stiftungen, Philanthrop*innen, Unternehmen sowie Politik und Verwaltung; als Vision nennt sie "eine offene, nachhaltige und friedliche Gesellschaft, in der Gutes tun mit Wirkung das gemeinsame Handeln leitet".

Materialien[Bearbeiten]

Siehe auch[Bearbeiten]

Für die Bundesebene Österreichs gilt seit 2013 das Prinzip der wirkungsorientierten Steuerung. Die Webseite der Verwaltung informiert über das Vorgehen, Ziele und Indikatoren, Qualitätssicherung, Steuerung und Berichtswesen.

Literatur[Bearbeiten]

  • Florian Haerst, Dr. Michael Thöne: Green Budgeting. Haushaltspolitik als Instrument der Umweltlenkung, Abschlussbericht (April 2026, Download im pdf-Format, 305 Seiten, 5,5 MB). Das Forschungsprojekt beschäftigt sich mit dem Instrument der wirkungsorientierten Haushaltssteuerung in der Umweltpolitik und wertet dabei auch internationale Erfahrungen aus.
  • Röhrig, Andreas: Wirkungsorientiertes Controlling im politisch-administrativen System: Unter besonderer Berücksichtigung der Gestaltungsmöglichkeiten von öffentlichen Verwaltungen, Dissertation an der Universität Münster, Peter Lang GmbH Internationaler Verlag der Wissenschaften, Frankfurt am Main 2008, ISBN 978-3-631-56068-6, 315 Seiten; auch kostenlos als e-book (pdf-Format, 315 Seiten, 36 MB) unter einer CC-Lizenz (CC-BY 4.0)
  • Thorsten Pieper: Wirkungsorientiertes Controlling staatlichen Handelns. Systematische Identifikation und Bewertung der gesamtgesellschaftlichen Wirkungen staatlichen Handelns, Dissertation an der Universität Münster, Peter Lang GmbH Internationaler Verlag der Wissenschaften, Frankfurt am Main 2007, ISBN 978-3-631-57150-7, 339 Seiten; auch kostenlos als e-book (pdf-Format, 339 Seiten, 40 MB) unter einer CC-Lizenz (CC-BY 4.0)
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