Kameralistik

Allgemeines

Als Kameralistik wird das traditionelle System der Planung und Rechnungslegung öffentlicher Haushalte samt dem dazu gehörenden rechtlichen Regelwerk bezeichnet. Das Wort leitet sich ursprünglich von der königlichen Schatzkammer ab und ist mit dem Begriff „Kämmerer“ (heute die Bezeichnung für den/die kommunale/n FinanzdezernentIn) verwandt.

Wesentliche Kennzeichen der Kameralistik sind:

• Der Haushaltsplan führt alle Einnahmen und Ausgaben auf, die im Haushaltsjahr geleistet oder erzielt werden. Andere Wertveränderungen (Aufwände und Erträge im betriebswirtschaftlichen Sinn ohne Geldfluss, z. B. Abschreibungen und Rückstellungen) und Bestandsgrößen (Vermögen, Schulden) werden im eigentlichen Haushaltsplan nicht dargestellt. Zeitliches Abgrenzungskriterium ist der Moment des Zahlungsvorgangs. (Siehe hierzu auch Geldverbrauchskonzept.)

• Haushaltssystematik: Der Haushaltsplan ordnet die Einzelbeträge einerseits nach Verwaltungseinheiten (Gliederungsplan), andererseits nach Zwecken (Gruppierungsplan). Die so geordneten Haushaltsstellen sind gegeneinander abgegrenzt, jede ist für sich veranschlagt und muss für sich bewirtschaftet und abgerechnet werden (Grundsatz der Einzelveranschlagung). Verschiebungen zwischen Ansätzen sind nur ausnahmsweise möglich (siehe: Deckungsfähigkeit).

Gemeinsam gilt für Kameralistik und Doppik:

• Die Ansätze für Auszahlungen bzw. Ausgaben stellen eine Ermächtigung an die Verwaltung im Rahmen des Budgetrechtes dar, d. h. die jeweiligen Beträge dürfen, müssen aber nicht ausgegeben werden; sie sind Obergrenzen.

• Die Ansätze gelten jeweils für ein Haushaltsjahr (= Kalenderjahr). Eine Übertragung der Ermächtigung auf das nächste Jahr ist nur ausnahmsweise möglich; für das neue Jahr muss ein neuer Plan verabschiedet werden, in dem eventuelle Haushaltsreste neu verteilt werden (siehe: Jährlichkeit).

Geschichte, Begründung

Die Kameralistik ist in ihren Grundzügen schon recht alt, ihre wesentlichen Elemente stammen aus dem 18. und 19. Jahrhundert. Ihre heutige Ausprägung erhielt sie in Deutschland mit der Etablierung des Parlamentarismus in der Weimarer Republik und in der Frühzeit der Bundesrepublik. Zu den wesentlichen Begründungen der Kameralistik gehören:

• Die Kameralistik entspricht den Funktionsprinzipien der Verwaltung, die hierarchisch, nach Zuständigkeiten gegliedert und an Rechtsnormen orientiert arbeitet; dies spiegelt sich in der Struktur des Haushalts wider.

• Wesentlicher Zweck der Haushaltsplanung und der Haushaltswirtschaft ist die Sicherung des Budgetrechtes des Parlamentes. Hierzu ist es nach traditionellem Verständnis erforderlich, dass das Parlament sehr detailliert entscheiden kann, welcher Betrag für welchen Zweck ausgegeben werden darf. Diese Ermächtigungen darf die Verwaltung weder quantitativ noch zeitlich überschreiten.

Erweiterungen der Kameralistik

Die oben skizzierten Grundregeln der Kameralistik erweisen sich in vielen Fällen als zu unflexibel, über viele Fragen informiert der Haushaltsplan nur unzureichend. Daher wurde die Kameralistik im Laufe der Zeit um einige Elemente erweitert.

Dem (kameralistischen) kommunalen Haushaltsplan werden üblicherweise viele Anlagen beigefügt: Ein Stellenplan, eine Vermögensübersicht, die (nach betriebswirtschaftlicher Systematik erstellten) Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe und Sondervermögen, ein mittelfristiger Finanzplan u. v. a. Diese Anlagen sind jedoch nicht systematisch miteinander verbunden und unterscheiden sich im Aufbau voneinander.

Die Regeln für die sachliche und zeitliche Abgrenzung der Haushaltsstellen können durch viele Instrumente punktuell oder flächendeckend durchbrochen werden. Einige Beispiele:

• Sammelnachweise verbinden viele, eigentlich getrennte Haushaltsstellen rechtlich zu einer einzigen und erlauben so die flexible zentrale Bewirtschaftung bestimmter Ausgabenarten (z. B. Personal- oder Gebäudebewirtschaftungskosten);

• Deckungsvermerke erlauben das Verschieben von Mitteln zwischen Haushaltsstellen (einseitige, gegenseitige Deckung) oder das Überschreiten eines Ansatzes (unechte Deckung), falls überplanmäßige Einnahmen dies zulassen;

• Übertragbarkeitsvermerke erlauben in Einzelfällen, aus einem Ansatz über das Jahresende hinweg Ausgaben zu leisten (bei Investitionen ist dies generell und ohne Vermerk möglich);

• Zum Prinzip werden gegenseitige Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit bei der Budgetierung, die – bei weiterhin kameral gegliedertem Haushaltsplan – von vielen Prinzipien der Kameralistik Abschied nimmt.

• Weitere Instrumente schaffen Abhilfe bei Problemen im zeitlichen Ablauf: die vorläufige Haushaltsführung, falls der Haushalt zu Beginn des Haushaltsjahres noch nicht in Kraft ist; Sperrvermerke, die beschlossene Ausgaben bis zur Aufhebung der Sperre anhalten; haushaltswirtschaftliche Sperrenn, mit denen bereits genehmigte Ausgaben im Verlauf des Haushaltsjahres wieder gestoppt werden können; globale Mehr- oder Minderausgaben, die auf Korrekturen verweisen, die im Haushaltsvollzug noch erfolgen müssen.

• Bei gebührenfinanzierten Einrichtungen werden „kalkulatorische Kosten“ und „kalkulatorische Zinsen“ als haushaltsinterne Umbuchungen aufgeführt, um die (im betriebswirtschaftlichen Sinne) „wahren Kosten“ als Grundlage der Gebührenermittlung darzustellen.

Kritik und Reformbedarf

Diese vielen Erweiterungen sind bereits ein klares Indiz dafür, dass die Kameralistik den Anforderungen einer modernen Verwaltung heute nicht mehr entspricht. Hier nur eine Auswahl der Kritikpunkte:

• Ein kameralistischer Haushaltsplan informiert nur unzureichend über die wirtschaftliche und finanzielle Situation der Gemeinde. Er erfasst nicht systematisch die Vermögenslage (Vermögen und Schulden) sowie deren Veränderung (Aufwand und Ertrag). Dies gilt nicht nur für den Haushalt ans Ganzes, sondern ebenso für die Vielzahl kommunaler Leistungen, deren „wahre“ Kosten nicht ermittelbar sind. Wertveränderungen, die nicht mit Zahlungsvorgängen zusammenfallen, wie z. B. Abschreibungen, werden nur ausnahmsweise (bei gebührenfinanzierten Einrichtungen) dargestellt.

• Finanzielle Lasten, die erst in Zukunft kassenwirksam werden (z.B. Beamtenpensionen), tauchen im Kameralhaushalt nicht auf. Auskunft über die notwendigen Reserven in den Folgejahren kann der Kameralhaushalt nicht geben.

• Die kameralistischen Haushalte liefern keine Informationen über die mit dem ausgegebenen Geld erbrachten kommunalen Leistungen und deren Preis. Aus den kommunalen Haushalten ist auch keine Information über die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns zu entnehmen.

• Die zeitliche Abgrenzung entsprechend dem Zeitpunkt des Geldflusses (Kassenwirksamkeitsprinzip) genügt nicht der Notwendigkeit, Aufwände und Erträge periodengerecht zu erfassen.

• Die kleinteilige Unterteilung der Haushaltsstellen nach Zwecken passt nicht zu den Erfordernissen einer flexiblen, effizienzorientierten Bewirtschaftung. Für die Definition politischer Ziele und ihre Kontrolle ist die Gliederung nach Verwaltungsleistungen (Produkten) zweckmäßiger als die nach ausführenden Verwaltungseinheiten (funktionale statt organisatorische Gliederung).

• Im Haushaltsplan werden Einnahmen und Ausgaben in getrennten Konten gebucht; damit geht ein häufig bestehender Zusammenhang zwischen ihnen verloren, der allenfalls in Vermerken und Erläuterungen notdürftig dargestellt werden kann.

• Die Gemeindevertretung kann ihr Budgetrecht in Wahrheit nur noch sehr eingeschränkt wahrnehmen, weil ein kameralistischer Haushalt samt dem ihm zugrundeliegenden Regelwerk kaum noch durchschaubar ist. (Dies stellt sich allerdings in doppischen Haushalten nicht wesentlich anders dar.)

• Hinzu kommt, dass ein großer Teil der wirtschaftlichen Tätigkeit der Kommune aus dem "Kernhaushalt" in eigenständig rechnende Einheiten ausgelagert ist, die zumeist eine betriebswirtschaftliche Buchführung verwenden. Schließlich existieren durch kommunale Unternehmen und Sondervermögen, durch die Übertragbarkeit von Investitionsansätzen und Kreditermächtigungen sowie aufgrund von Informationsdefiziten z. B. über zu erwartende Einnahmen faktisch Schattenhaushalte, die sich der parlamentarischen Kontrolle entziehen.

• Die kameralistische Haushaltsführung setzt falsche Anreize (z. B. „Dezemberfieber“), sie trägt zur Mittelverschwendung bei und verschleiert Effizienzreserven.

• Sofern versucht wird, einen Teil dieser Nachteile durch Budgetierung aufzuheben, genügt der kamerale Haushalt zwar noch formal den Erfordernissen des Haushaltsrechts, spiegelt aber die (tatsächliche oder angestrebte) haushaltswirtschaftliche Praxis nicht mehr wieder. Daher kommt es zunehmend zur Aufspaltung in zwei Darstellungen: einen Produkt- oder Budgethaushalt für den politischen Prozess, einen kameralen Haushalt zur Erfüllung der Erfordernisse von Haushaltsrecht und Finanzstatistik.

Reformbestrebungen

Aus den genannten Gründen gibt es eine Vielzahl von Bestrebungen, Haushaltsrecht und Haushaltswirtschaft zu reformieren. Sie lassen sich inhaltlich und zeitlich in drei Stufen darstellen:

Bereits seit Jahrzehnten geht die öffentliche Verwaltung den Weg der „erweiterten Kameralistik“. Durch eine Vielzahl zusätzlicher Informationen vor allem über Vermögen und Schulden sowie Ausnahmen im Haushaltsrecht sollen die systembedingten Beschränkungen überwunden werden. Der Preis hierfür ist eine zunehmende Komplexität und Unübersichtlichkeit der kommunalen Haushaltswirtschaft.

Im Rahmen des neuen Steuerungsmodells (siehe auch Verwaltungsreform) wird seit Anfang der 90er Jahre durch Instrumente wie Budgetierung und dezentrale Ressourcenverantwortung versucht, die Haushaltswirtschaft flexibler und effizienter zu machen. Anstatt nach Rechtsnormen und ausführenden Einheiten sollen die Einnahmen und Ausgaben nach Leistungen (Produkten) gegliedert werden. Dies sprengt nicht immer formal, wohl aber inhaltlich die überkommenen kameralistischen Regeln.

Seit Mitte der 90er Jahre beginnt sich die Erkenntnis durchzusetzen, dass die Kameralistik insgesamt überwunden werden muss. In Konzepten wie dem "Neuen kommunalen Finanzmanagement" (NKF) wird in den meisten Bundesländern die gesamte kommunale Finanzplanung und Rechnungslegung auf ein angepasstes System der doppelten Buchführung („Doppik") umgestellt. Die Umstellung ist noch nicht in allen Bundesländern abgeschlossen.

Anders als in den meisten Kommunen bleibt jedoch die Haushaltsführung im Bund und den meisten Ländern bis auf weiteres kameralistisch.

Kommunale Kameralistik in den Bundesländern

In der Mehrzahl der deutschen Bundesländer ist die Umstellung der kommunalen Haushalte auf die Doppik abgeschlossen. In folgenden Ländern gibt es noch kameralistisch buchende Kommunen:

• In Baden-Württemberg wurde für die Umstellung eine lange Frist bis 2016 gewährt.
• In Bayern haben seit 2007 die Kommunen die Wahl zwischen doppischer und kameralistischer Rechnungsführung; insbesondere kleinere Gemeinden sind wegen des mit der Umstellung verbundenen Aufwands bei der kameralistischen Finanzwirtschaft geblieben.
• In Hessen bestand ein solches Wahlrecht bis 2009. Für Kommunen, die seinerzeit bei der Kameralistik blieben, bestand eine Umstellungsfrist bis 2015. Alle hessischen Landkreise waren bis 2009 zur Doppik gewechselt.
• In Schleswig-Holstein und in Thüringen besteht ein Wahlrecht zwischen der Doppik und der erweiterten Kameralistik; hier buchen einige Gemeinden weiterhin kameralistisch.

Siehe auch

Artikel im Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft:

• Kameralistik, einfache
• Kamerale Buchführung

Artikel im Gabler Wirtschaftslexikon:

• Kameralistik

Sehr ausführlich (mit Pro und Contra) im Juraforum:

• Kameralistik
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