Die Sparkassen nach der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise

Anders als viele private Geschäfts- und öffentliche Landesbanken sind Sparkassen und auch Genossenschaftsbanken weitgehend unbeschadet durch die Finanzkrise gekommen. Allerdings mussten die Sparkassen in Bayern und NRW Milliardenabschreibungen auf ihre Landesbankanteile hinnehmen.

Die Verankerung des Geschäftskonzepts der Sparkassen in Finanzdienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger vor Ort und den regionalen Mittelstand hat sie vor dem Beben auf den globalen Finanzmärkten abgeschirmt. Auch auf dem Höhepunkt der Finanz- und Wirtschaftskrise haben die Sparkassen ihre Kreditvergabe an kleine und mittlere Unternehmen sogar um rund 3 Prozent gesteigert und waren als verlässliche Finanzierungsquelle eine der Ursachen, dass die Wirtschaft so gut durch den schweren Wachstumseinbruch hindurch gekommen ist.

Das Dreisäulensystem, bestehend aus privaten Geschäftsbanken, öffentlich-rechtlichen Sparkassen und den Genossenschaftsbanken, hat sich grundsätzlich bewährt. Deutlich leiser sind seit der Krise auch die Kritiker geworden. Versuche, die Debatte über das Dreisäulensystem wieder aufleben zu lassen, sind kontraproduktiv.

Gemeinwohlorientierung rechtfertigt besonderen Schutz

Die Sparkassen genießen als öffentlich-rechtliche Kreditinstitute einen besonderen Status. So ist der Name „Sparkasse“ geschützt (§ 40 Kreditwesengesetz - KWG), und die Träger der Sparkassen, in der Regel Städte oder Landkreise, können ihre Anteile nicht an private Investoren veräußern (Sparkassengesetze der Bundesländer). Gleichzeitig stehen die Sparkassen aber in einem zunehmend intensiven Wettbewerb mit den privaten Geschäfts- und auch den Genossenschaftsbanken, ihre Vorteile werden deshalb von Seiten der Wettbewerber infrage gestellt. Wichtiger Spieler ist dabei die EU-Kommission. Deren Beihilfeverfahren hatte z.B. 2005 dazu geführt, dass Gewährträgerhaftung und Anstaltslast (Erläuterung siehe Schluss des Textes) wegfallen mussten. Aber auch der öffentlich-rechtliche Charakter der Sparkassen war und ist umstritten, wenn die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand Grundprinzipen des Binnenmarktes beeinträchtigt, nämlich freien Verkehr für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen, bzw. den Wettbewerb beschränkt.

Der besondere Status der öffentlich-rechtlichen Sparkassen braucht eine grundlegende Rechtfertigung. Sie müssen sich unter anderem klar am Gemeinwohl statt an Gewinnmaximierung orientieren. Das bedeutet, entstehende Gewinne müssen gemeinwohlorientiert z.B. über Stiftungen ausgegeben werden oder fließen an den Träger, in der Regel eine Kommune. Erfahrungen aus Berlin, wo es eine Integration der Sparkasse in die Landesbank gegeben hat, zeigen allerdings, dass eine gemeinnützige Verwendung der Gewinne nicht mehr gesichert ist, wenn die Sparkassen ihre Gewinne an die Landesbank weiterreichen.

Die Sparkassen selbst erinnern an die breite, flächendeckende Versorgung mit Bankdienstleistungen, die aus ihrer Sicht ein ausschließlich privat organisierter Anbietermarkt nicht erbringen könnte. Sie leisten weite Teile der Mittelstandsfinanzierung. Zusammen mit den Landesbanken vergaben die Sparkassen im Jahr 2009 43 Prozent aller Kreditmittel an Unternehmen und Selbstständige. Damit fördern die Sparkassen und Landesbanken gezielt die Wirtschaftskraft in den Regionen. Das ist auch ganz im Interesse der Kommune, denn allein schon aufgrund der Gewerbesteuer, aber auch für den lokalen Arbeitsmarkt ist eine aktive und erfolgreiche lokale Wirtschaftstruktur wichtig. Deshalb sehen die Sparkassen sich auch als wichtiges kommunalpolitisches Bindeglied.

Und aus der Perspektive der Bürgerinnen und Bürger leistet die Bank vor Ort - und da dürfte es ziemlich egal sein, welche das ist - einen wichtigen Beitrag zur Lebensqualität. Auch hier gibt es eine Interessengleichheit: Basis eines gesunden Bankensektors ist das erfolgreiche – wenn auch auf kurze Sicht weniger rentable - Kleinkundengeschäft, das so genannte „retail-banking“. So erzielt der Sparkassensektor insgesamt seit Jahren kontinuierliche und positive Renditen, während die Eigenkapitalrendite der privaten Geschäftsbanken zwischen 30 Prozent plus und 25 Prozent minus enorm schwankt.

Mehr Transparenz und Verbraucherschutz

Die hohen Boni im Finanzbereich haben zu Recht großen öffentlichen Unmut hervorgerufen. Gerade die Sparkassen als öffentlich-rechtliche Unternehmen sollten sich stärker der Transparenz verpflichtet fühlen und ihre Vorstandsbezüge inklusive den Pensionsansprüchen offenlegen. Überlegenswert für die Länder ist, dem Beispiel Nordrhein-Westfalens zu folgen und entsprechende Transparenzgesetze einzubringen. Zusätzlich sollte die Mitfinanzierung von Gehaltsexzessen im Banken- und Sparkassenbereich über Steuergelder begrenzt werden. Der volle steuerliche Betriebsausgabenabzug sollte nur noch für Gehälter bis zu 500.000 Euro pro Jahr möglich sein. Der Betriebsausgabenabzug für Abfindungen wird auf 1 Mio. Euro begrenzt. Dies würde auch die steuerliche Anerkennung der Bezüge des einen oder anderen Sparkassenvorstands beschneiden.

Die Präsenz der Sparkassen in der Fläche wird ergänzt durch die in vielen Sparkassengesetzen verankerte Pflicht zum Angebot eines „Girokonto für jedermann“. Dabei handelt es sich um ein Girokonto auf Guthabenbasis, mit dem auch Bürgerinnen und Bürger, die bei anderen Kreditinstituten kein Konto eröffnen können, am bargeldlosen Zahlungsverkehr teilnehmen können. Das „Girokonto für jedermann“ sollte wirklich flächendeckend und noch unbürokratischer für jeden und jede zugänglich sein.

Ebenso wünschenswert ist eine Vorreiterrolle der öffentlich-rechtlichen Sparkassen im Bereich nachhaltiger Geldanlage, die ethische, ökologische und soziale Anlagekriterien berücksichtigt. Gemeinwohlorientierung bedeutet auch, als Vorreiter Marktstrukturen im Interesse der Verbraucher und übergeordneter Ziele, wie z.B. des Klimaschutzes, zu schaffen. Auch sollte die Praxis von provisionsorientierten Beratungen überdacht werden, denn diese übt einen erheblichen Druck auf die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus, bestimmte Finanzprodukte zu verkaufen, und kann so zu Fehlberatungen führen. Auch unverständliche Finanzprodukte, wie hochkomplexe Zertifikate, gehören nicht in den Retail-Bereich.

Zukunft der Sparkassen in der globalisierten Finanzwelt

Nicht erst seit der Finanzkrise haben die privaten Banken erkannt, dass eine Abkehr vom „kleinen Kunden“ schädlich ist, dass die Mittelstandsfinanzierung ein lukratives Geschäft sein kann und dass die Luft bei den „global players“ der Bankenlandschaft dünn ist. Kein Wunder also, dass die privaten Banken mehr und mehr im Wettbewerb auch um die Kunden der Sparkassen stehen. Allerdings noch nicht sehr erfolgreich, denn die Banken haben den Privatkundenbereich lange vernachlässigt. Trotzdem ist zumindest zweifelhaft, ob die Sparkassen in diesem wettbewerblichen Umfeld noch lange an ihren hohen Gebühren festhalten können. Hohe Gebühren für die Kunden als Preis für flächendeckende Versorgung und Kontobereitstellung für ALG II – Empfänger, während die Sparkassen selbst Gewinne erzielen, widersprechen auch der postulierten Gemeinwohlorientierung der Sparkassen.

Insgesamt sollten kleine, regional ausgerichtete Banken und Sparkassen künftig wieder einer größere Rolle im Finanzmarkt spielen. Die Entwicklung immer größerer Banken im Gefolge der Globalisierung hat sich als eine Gefahr für die Finanzmarktstabilität erwiesen. Daran hat sich bisher allerdings wenig geändert, im deutschen Bankensektor ist „die Bedeutung der systemisch relevanten Institute gestiegen“. Nach Grünen Vorstellungen sollte z.B. mit einer Größenbremse für Banken gegen gesteuert werden. Dies würde mit der Größe steigende Anforderungen an Liquiditäts- und Eigenkapitalausstattung bedeuten. Größe würde für Banken teuer werden. Kleinere Banken und Sparkassen erhielten so einen relativen Vorteil.

Außerdem sollte die Finanzaufsicht sich stärker auf die großen Risiken und Probleme am Finanzmarkt konzentrieren. Beim Thema Anlegerschutz ist es wichtig, dass nicht nur Banken und Sparkassen höhere Standards erfüllen müssen, sondern auch Strukturvertriebe oder freie Vermittler. Nur eine Gleichbehandlung aller Vertriebswege sichert faire Wettbewerbschancen auch für Sparkassen.

Die Sparkassen werden also weiterhin vor allem im nationalen Wettbewerb für die Versorgung der Bevölkerung und des Mittelstands mit Bankdienstleistungen stehen. Damit die dezentralen Sparkassen nicht von der internationalen Know-how Entwicklung abgekoppelt werden, brauchen sie die Landesbanken. Deren Zentralinstitutsfunktion ist es, für die Sparkassen passgenaue Finanzprodukte zu entwickeln und vorzuhalten, Refinanzierungs- oder Währungsabsicherungsgeschäfte größerer Mittelstandskunden zu begleiten und als Girozentrale zu dienen. Diese Funktionen der Landesbanken sind durch die erhebliche Schieflage einiger Institute im Gefolge der Finanzkrise z.T. gefährdet.

Risiko Landesbank

Den Landesbanken sind in den vergangenen Jahren wichtige Geschäftsfelder verloren gegangen. So musste z.B. das Fördergeschäft auf Drängen der EU ausgelagert werden, die Landesbanken verloren in ihrer Rolle als Hausbank der jeweiligen Landesregierungen an Bedeutung und gaben ihr Privatkundengeschäft auf. Insbesondere nach dem Wegfall der Staatsgarantien fehlte vielen Landesbanken ein zukunftsfähiges Geschäftsmodell.

Die Landesbanken engagierten sich auf der Suche nach neuen Verdienstquellen nun zunehmend auch im Immobilienbereich und auf den internationalen Finanzmärkten; oftmals nicht nur in erstklassige Papiere. Dabei waren die Landesbanken zwar keineswegs allein, deutsche Banken investierten insgesamt rund 300 Mrd. Euro in US-Verbriefungen minderer Qualität, hatten aber einen erheblichen Anteil. Allein die West LB übertrug rund 77 Mrd. Euro vor allem ausländische „Wert“papiere in eine Bad Bank. Schwere Probleme hatten bzw. haben auch die Bayerische Landesbank und die mittlerweile von der Landesbank Baden-Württemberg (LBBW) übernommene Sachsen LB. Eine politische Mitverantwortung der in den Aufsichtsräten der Landesbanken vertretenen Landesregierungen und der jeweiligen Sparkassen- und Giroverbände ist nicht von der Hand zu weisen, zumal andere Landesbanken, wie die Hessisch-Thüringische (Helaba), die Berliner und die Bremer, relativ gut durch die Krise gekommen sind. Allerdings werden es auch einige dieser Landesbanken bei den aktuellen europäischen Stresstests schwer haben, denn es ist unklar, ob ihre stillen Einlagen dort als Kernkapital akzeptiert werden. Derzeit laufen außerdem beilhilferechtlichen Verfahren der EU über staatliche Krisenhilfen für die Bayern LB, die HRE, die WestLB und die HSH Nordbank. Diese werden vermutlich bis zum Sommer 2011 entschieden sein, und von ihrem Ausgang wird viel für die zukünftige Struktur der Landesbanken abhängen. Für die WestLB zeichnet sich bspw. eine Zukunft als deutlich verkleinerte Verbundbank im Eigentum der Sparkassen ab.

Zukunft der Landesbanken

In Deutschland gibt es kein ausreichendes Geschäft für die derzeit noch 9 eigenständigen Landesbanken. Für sie muss ein zukunftsfähiges Geschäftsmodell geschaffen werden. Dies ist auch von erheblicher Bedeutung für die Bankenlandschaft insgesamt, denn gemessen an ihrer Bilanzsumme haben die Landesbanken genauso viel Gewicht wie die vier großen privaten Geschäftsbanken. Wir brauchen einen Konsolidierungsprozess, an dessen Ende wenige Kerninstitute stehen sollten, die sich als Zentralinstitute der Sparkassen auch in deren Eigentum befinden. Diese Forderung hat auch den Hintergrund, dass Landesbanken nicht länger als politische Hausbanken der Ministerpräsidenten dienen sollen. Das Hin- und Her zwischen den Landesregierungen, zu beobachten z.B. bei den gescheiterten Fusionsversuchen zwischen LBBW und West LB, gefährdet den öffentlichen Bankensektor. Diese Konsolidierung erfordert zusätzlich die vollständige Herauslösung der Förderbereiche aus den Landesbanken, auch nicht notwendige Unternehmensteile müssen aus den Landesbanken herausgelöst und verkauft werden. Für die Übergangszeit muss eine bessere öffentliche Kontrolle durch Rechnungshöfe, Landesparlamente und die Kontrollgremien der Landesbanken selbst sichergestellt werden.

Regulierungsbedarf nach der Finanzkrise – Auswirkungen für Sparkassen und Landesbanken

Nach den milliardenschweren Hilfspaketen der Nationalstaaten für ihre Finanzinstitute und gigantischen Liquiditätsspritzen der Zentralbanken müssen die Finanzmärkte so reguliert werden, dass eine Finanzkrise diesen Ausmaßes zukünftig verhindert wird. Diese Regulierung muss von dem Grundgedanken, dass Chance und Risiko zusammen gehören, getragen sein. Daraus ergeben sich zwei Forderungspakete:

• Jedes Finanzprodukt, jedes Finanzinstitut und jede Region muss zukünftig auf dem Radarschirm einer kompetenten und starken Finanzaufsicht auftauchen.
• Jedes Finanzinstitut, jeder Fonds und auch ein Land muss pleite gehen können. Es darf nicht mehr sein, dass Finanzinstitute mit dem Argument „too big to fail“ den Staat in Geiselhaft nehmen können und damit letztlich die Bürgerinnen und Bürger für das Risiko zahlen. Als eine Reaktion auf die Schuldenkrise einiger Euro-Länder sollten zukünftig auch private Gläubiger und Banken an den Kosten beteiligt werden.

Eine wirkungsvolle globale Regulierung scheint nach einem hoffnungsvollen Start nicht zustande zu kommen. Deshalb sollte Europa mit eigenen Regeln für einen stabilen Finanzmarkt vorangehen. Eine europäische Regulierung muss aber flexibel genug sein, damit nationale Besonderheiten entsprechend berücksichtigt werden können. Das Subsidaritätsprinzip gilt. Von besonderer Bedeutung ist dabei, dass die Sparkassen und auch die Genossenschaftsbanken nicht unangemessen belastet werden, denn sie haben im Gegensatz zu den Landesbanken die Krise nicht mit verursacht, sondern ganz im Gegenteil stabilisierend gewirkt. Die wichtigsten neuen Regulierungen sind bisher Basel III und die Reform der Einlagensicherung.

Wirkungen von Basel III und Reform der Einlagensicherung für Sparkassen und Landesbanken

Basel III regelt wie sein Vorgänger Basel II, dass die Eigenkapitalunterlegung bei den Banken sich nach dem Risiko der jeweiligen Aktivitäten bestimmt, und verschärft die Anforderungen. Schwierig für Sparkassen und Genossenschaftsbanken ist dabei, dass ihre traditionellen Eigenkapitalinstrumente der stillen Einlagen nicht mehr den neuen Bestimmungen entsprechen. Allerdings sind die Übergangsfristen (bis 2023) sehr lang. Zudem haben beide ein solides Geschäftsmodell, so dass sie wohl ohne Probleme neues Eigenkapital erwirtschaften können. Auch Landesbanken, die nicht als Aktiengesellschaft (AG) organisiert sind, also z.B. die Nord/LB, dürfen stille Einlagen, wenn sie Verluste mittragen, zunächst weiter zum Kernkapital zählen.

Bei Landesbanken in Form einer AG (HSH Nordbank, Landesbank Berlin, WestLB) zählen stille Einlagen ab 2013 nicht mehr zum Eigenkapital. Sie müssen versuchen, an Eigenkapital nach der neuen Definition (Stammaktien und Gewinnrücklagen) heranzukommen. Ob ihnen das gelingt, ist fraglich. Das liegt aber vor allem an ihrem kaum wettbewerbsfähigen Geschäftsmodell und weniger an zu strengen Regeln oder zu kurzen Übergangsfristen. Im Ergebnis steigt der Druck auf die Landesbanken, eine umfassende Konsolidierung anzustreben. Aktuell gibt es Bestrebungen auf EU-Ebene, eine Gleichbehandlung der stillen Einlagen unabhängig von der Rechtsform der Kreditinstitute durchzusetzen.

Weit fortgeschritten ist auch der Entwurf der Einlagensicherungsrichtlinie der EU. Die Sparkassen verfügen über eine sogenannte Institutssicherung, das bedeutet, sie verhindern im Verbund die Insolvenz eines Instituts und sichern so auch die Einlagen ihrer Kunden. Nachdem es erst so aussah, als würde diese Form der Absicherung nur noch ausnahmsweise gestattet sein, wird die Institutssicherung wohl nun doch explizit verankert bleiben. Die Sparkassen und auch die Volksbanken können so ihre spezielle Form des Einlagensicherungsschutzes nahezu unverändert fortführen.

Daten und Fakten zu Sparkassen

Die ersten Sparkassen wurden vor über 200 Jahren gegründet, um einkommensschwächeren Bürgern die Möglichkeit zum sicheren Sparen zu geben. Die anfangs eng beschränkte Geschäftstätigkeit der Sparkassen wurde im Zeitablauf so umfassend ausgedehnt, dass Sparkassen heute als Universalbanken tätig sind.

Es gelten das Gesetz über das Kreditwesen (KWG), die Sparkassengesetze der jeweiligen Bundesländer und die vom jeweiligen Träger erlassene Satzung. Träger können Städte, Gemeinden, Landkreise oder auch ein Zusammenschluss verschiedener Gebietsköperschaften zu einem kommunalen Sparkassenzweckverband sein. § 40 KWG reserviert die Bezeichnung „Sparkasse“ grundsätzlich für öffentlich-rechtliche Unternehmen und stellt auf eine am Gemeinwohl orientierte Aufgabenstellung und die regionale Beschränkung der Geschäftstätigkeit ab.

Für Sparkassen gilt demzufolge das Regionalprinzip, d.h. ihr Geschäftsgebiet ist in der Regel auf das Gebiet ihres Gewährträgers, also z.B. einer Stadt begrenzt. Die heute rund 600 Sparkassen arbeiten im Verbund (Verbundprinzip) mit Landesbanken und weiteren Spezialfinanzierern, wie z. B. den Landesbausparkassen, Leasing- und Investmentgesellschaften zusammen. So ist es auch für kleinere Sparkassen möglich, lokal universale Dienste anzubieten und auch größere mittelständische Kunden zu betreuen.

Vor 2005 gab es eine noch engere Verbindung zwischen den Sparkassen und Landesbanken und ihren öffentlichen Anteilseignern. Die jeweilige Gebietskörperschaft, d.h. die Stadt, der Landkreis oder das Bundesland, hafteten für die Geschäftstätigkeit der Sparkassen und Landesbanken (sogenannte „Gewährträgerhaftung“) und garantierten für das Fortbestehen dieser Institute (sogenannte „Anstaltslast“]. Seit Juli 2005 sind diese weitgehenden Haftungsbedingungen auf Druck der Europäischen Kommission zwar grundsätzlich abgeschafft worden, vor dem 19. Juli 2005 eingegangene Verpflichtungen bleiben aber für eine Übergangszeit bis 2015 weiterhin gedeckt. Die Sparkassen und Landesbanken garantieren seitdem die Sicherheit der Kundeneinlagen über ihren Haftungsverbund, der eine Insolvenz ausschließt (Institutssicherung).

--AKP-Redaktion 13:44, 11. Jan. 2013 (CET)

Quellen

• von Kerstin Andreae, Sprecherin für Wirtschaft der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen.

(aus AKP 3/2011, S. 32-35)