Gemeinschaftsaufgabe Klimaschutz und Klimaanpassung in Kommunen

Ein gemeinsames Forderungspapier von mehreren Umweltverbänden, Gewerkschaften und kirchlichen Einrichtungen unter dem Titel "Allen Kommunen sozial gerechten Klimaschutz ermöglichen" verlangt, für die Umsetzung notwendiger Maßnahmen im Klimaschutz eine neue Gemeinschaftsaufgabe in Deutschland zu schaffen. Damit könnten Bund und Länder - abweichend von der allgemeinen Aufgabentrennung zwischen ihnen - die entsprechenden Aufgaben gemeinsam finanzieren. Erforderlich wäre dafür eine Grundgesetzänderung, die nur mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat möglich ist.

Was ist eine Gemeinschaftsaufgabe?

Gemeinschaftsaufgaben sind Aufgaben, die in die Zuständigkeit der Länder fallen, zu denen allerdings der Bund einen erheblichen Teil der Finanzierung (mindestens die Hälfte) beiträgt. Sie stellen damit eine Ausnahme zum Grundsatz in Art. 104a des Grundgesetzes dar, der lautet: "(1) Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt. ..." Eine Gemeinschaftsaufgabe kann daher nur durch eine Grundgesetzänderung beschlossen werden, d.h. sie benötigt in Bundestag und Bundesrat jeweils eine Zweidrittelmehrheit.

Gemeinschaftsaufgaben sind in Art. 91a des Grundgesetzes definiert: Der Bund wirkt an ihnen mit, "wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist." Derzeit gibt es zwei Gemeinschaftsaufgaben: "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW) und "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK). Neben der Aufzählung im Grundgesetz gibt es für beide ein Gesetz als Grundlage. Sie bestimmen u.a., welche Aufgaben im Einzelnen im Rahmen der jeweiligen Gemeinschaftsaufgabe wahrgenommen werden und über welche Instrumente der Bund diese fördern kann. Der Hauptgrund, eine Aufgabe zur Gemeinschaftsaufgabe zu erklären, ist somit, die Mitfinanzierung durch den Bund sicherzustellen.

Grundlage: Rechtsgutachten

Das Forderungspapier beruht auf einem Rechtsgutachten, dass die Anwältinnen Dr. Roda Verheyen und Katharina Hölzen von der Kanzlei Rechtsanwälte Günther im Oktober 2022 erstellt haben. Sie kommen darin zu dem Ergebnis, dass im derzeitigen Rechts- und Finanzrahmen die Umsetzung des kommunalen Klimaschutzes nicht gewährleistet werden kann.

Zwar sind Kommunen heute schon rechtlich verpflichtet, Klimaschutz zu betreiben. Dies folgt u.a. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das allen staatlichen Ebenen aufträgt, die Ziele des Pariser Klimaabkommens umzusetzen und dabei die Freiheitsrechte künftiger Generationen zu achten, indem Klimaschutzmaßnahmen nicht übermäßig in die Zukunft verschoben werden. Das Bundes-Klimaschutzgesetz, das nach dem Beschluss des BVerfG geändert wurde, verpflichtet in § 13 die "Träger öffentlicher Aufgaben", zu denen selbstverständlich auch die Kommunen gehören, "bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck dieses Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen". Diese Vorgaben sagen jedoch nicht konkret, welche Maßnahmen die Kommunen zu treffen haben. Für einzelne Bereiche haben die Länder verbindliche Vorgaben gemacht, beispielsweise Baden-Württemberg für die Wärmeplanung größerer Kommunen oder Niedersachsen für die Erstellung von Energieberichten. Es gibt zwar kein Gesetz, das Gemeinden die Aufgabe "Klimaschutz" explizit als Pflichtaufgabe überträgt. Doch leiten die Autorinnen aus den allgemeinen Rechtsvorschriften ab, dass für Kommunen eine bindende Aufgabenwahrnehmungspflicht für den Klimaschutz besteht. Beispielhaft erläutern sie dies an der Bauleitplanung, in deren Rahmen aufgrund entsprechender Vorschriften vielfältige Klimaschutzbelange zu berücksichtigen sind. Weitere Beispiele sind die (in den Ländern unterschiedlich geregelte) kommunale Wärmeplanung sowie das Klimaschutzmanagement, das noch keine pflichtige Aufgabe der Kommunen ist, aber durch Landesgesetzgebung jederzeit dazu gemacht werden könnte. Jedenfalls dürfen Kommunen in Sachen Klimaschutz nicht untätig bleiben: "Gemeinden können sich nicht rechtmäßig dazu entscheiden, gar keine Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen bzw. Klimaschutzaspekte bei ihrer Tätigkeit außer Acht zu lassen." (Gutachten, S. 48).

Woran es jedoch häufig hapert, ist die Finanzierung. Faktisch hängt es stark von der Finanzsituation der Kommunen ab, ob und wieweit sie Klimaschutz betreiben. Nur wenn die Länder eine Aufgabe wie z.B. das Klimaschutzmanagement als Pflichtaufgabe an die Kommunen übertragen, löst dies aufgrund des Konnexitätsprinzips eine Finanzierungspflicht durch das Land aus. Wenn Fachgesetze wie das Baugesetzbuch bereits bestehende Aufgaben (z.B. die Bauleitplanung) mit Klimaschutzkriterien anreichern, wird dies bisher nicht finanziell unterlegt.

Nach Diskussion verschiedener anderer Optionen (ab S. 50) kommt das Gutachten zu dem Schluss, dass eine Grundgesetzänderung - Einführung eines Art. 104 e GG oder Ergänzung des 91 a GG - der Aufgabe am ehesten gerecht würde. Der Klimaschutz ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe. Damit liegt eine gemeinsame Finanzierung durch Bund und Länder nahe. Dies könnte dadurch gewährleistet werden, dass entweder der Bund analog zum "Schulkompromiss" (Art. 104c GG) Finanzhilfen für Klimaschutzmaßnahmen an die Länder gibt oder eine neue, dritte Gemeinschaftsaufgabe geschaffen wird. Für beide Varianten enthält das Gutachten konkrete Formulierungsvorschläge (S. 53).

Cover des Forderungspapiers

Das Forderungspapier

Das gemeinsame Forderungspapier von Umweltverbänden, Gewerkschaften und kirchlichen Organisationen greift diese Argumentation auf, wobei sich die Unterzeichnenden für den Vorschlag einer neuen Gemeinschaftsaufgabe entschieden haben. Im Einzelnen wird gefordert:

1. Eine neue Gemeinschaftsaufgabe im Art. 91a Abs. 1 GG für Klimaschutz- sowie für Klimaanpassungsmaßnahmen einzurichten;
2. Die Finanzierung von kommunalen Klimaschutz- und -anpassungsmaßnahmen langfristig zu sichern;
3. Die Voraussetzung für zusätzliches Personal in den Verwaltungen und dessen Qualifizierung zu schaffen;
4. Die kommunale Daseinsvorsorge in ihrer Gesamtheit sozial gerecht auszugestalten und ausreichend zu finanzieren;
5. Die Altschuldenfrage der Kommunen zu lösen;
6. Allen Kommunen bzw. regionalen Zusammenschlüssen von kleineren Kommunen ein umfassendes Klimaschutzmanagement als Pflichtaufgabe zu übertragen.

Zur Begründung verweist das Papier u.a. auf den hohen Investitionsstau in deutschen Kommunen. Im bestehenden System der Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden seien sichere und verlässliche Finanzierungswege für Klimaschutz und -anpassung bisher keinesfalls sichergestellt. Ein systemisch organisiertes Klimaschutzmanagement sei ein zentrales Instrument, um Klimaneutralität von Kommunen herzustellen, und sollte deshalb verpflichtend werden. Das Papier bezieht sich hierbei auch auf das Positionspapier der im Klima-Bündnis zusammengeschlossenen Kommunen "Klimaschutz und Klimaanpassung als kommunale Pflichtaufgabe(n) verankern" vom September 2022. Auch hier ist das Hauptargument, dass nur so eine umfassende Finanzierungsverantwortung der Länder entstehen würden, die den Kommunen erst die vollständige Wahrnehmung dieser existenziellen Aufgabe ermöglichen würde. Mit der Schaffung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe würde die Finanzierung von Bund und Ländern gemeinsam gestemmt werden.

Cover der Machbarkeitsstudie

Machbarkeitsstudie des difu

Im Auftrag der Klima Allianz Deutschland erstellte das Deutsche Institut für Urbanistik eine Machbarkeitsstudie zu diesem Thema, die 2024 veröffentlicht wurde. Die Studie geht von der Feststellung aus, dass "Kommunen eine wesentliche Rolle bei Fragen des Klimaschutzes und der Klimaanpassung spielen sollten." Dennoch sei es "in den vergangenen Jahren politisch nicht gelungen, Klimaschutz und Klimaanpassung in den Bestand der kommunalen Pflichtaufgaben zu überführen". Die notwendige Transformation lasse sich jedoch "nicht mehr alleine mit einer Unzahl an Förderprogrammen von Bund und Ländern administrieren." Als "zentrales Argument" hebt die Studie in der Einleitung hervor, dass mit einer neuen Gemeinschaftsaufgabe Bund, Länder und Kommunen gehalten wären, "ihre politisch-administrativen Steuerungsbemühungen zu diesem Thema stärker zu fokussieren und zu bündeln." Die bisherige Förderpolitik folge einer "Inputlogik": Mittel würden "allzu oft erratisch nach Haushalts- und Förderprogrammlage ohne hinreichendes Wirkungsmonitoring" verteilt. So bleibe "das Wissen über Outcomes und Impacts kommunaler Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen (...) oft nur rudimentär". Eine effektive Klimapolitik auf kommunaler Ebene setze aber voraus, dass Bund und Länder die notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung stellen. Die Studie vergleicht hierfür zwei mögliche Ansätze: Auf der einen Seite steht der Vorschlag, eine Gemeinschaftsaufgabe Klimaschutz im Grundgesetz zu verankern, auf der anderen, den kommunalen Anteil an der Umsatzsteuer zu erhöhen, um den notwendigen finanziellen Spielraum für kommunale Investitionen in den Klimaschutz zu schaffen.

Die Studie diskutiert ausführlich die historische Entwicklung sowie die rechtlichen Grundlagen von Gemeinschaftsaufgaben einschließlich der Kritik an der damit verbundenen Mischfinanzierung von Aufgaben; anschließend werden die historischen und rechtlichen Grundlagen der Umsatzsteuerverteilung erörtert. Danach werden die beiden betrachteten Wege - Gemeinschaftsaufgabe und Änderung der Umsatzsteuerverteilung - unter bestimmten Kriterien verglichen.

Für die Finanzierung kommunaler Klimaschutzmaßnahmen über eine höhere Umsatzsteuerbeteiligung sprechen die leichtere rechtliche und politische Umsetzbarkeit. Denn die Umsatzsteuerverteilung wird durch einfaches Gesetz geregelt, während für die Einrichtung einer Gemeinschaftsaufgabe eine Grundgesetzänderung erforderlich ist. Auch politisch könnte diese Variante leichter umsetzbar sein, zumal auch die Mehrzahl der Kommunen eine höhere Steuerausstattung eher begrüßen würden. Schließlich können über Steuern auch z.B. Personalkosten finanziert werden, während Förderzuschüsse und -darlehen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben nur Investitionen finanzieren können.

Für die Variante "Gemeinschaftsaufgabe" spricht zunächst, dass vom Klimaschutz die gesamte Gesellschaft, nicht nur die jeweilige Kommune profitiert. Damit ist der Anreiz für eine Kommune, Mittel für den Klimaschutz einzusetzen, gering. Eine Lösung über die Umsatzsteuer müsste mit zusätzlichen strikten Vorschriften verknüpft werden, um kommunale Klimaschutzmaßnahmen praktisch zu erzwingen. Über eine Gemeinschaftsaufgabe würden die Mittel zweckgebunden an die Kommunen fließen. Diese Mittel können dorthin gelenkt werden, wo die größte Wirkung im Sinne der CO₂-Reduktion zu erwarten ist, während die Umsatzsteuer überwiegend nach Bevölkerungszahl verteilt wird. Auch finanzschwache Kommunen wären auf diesem Weg eher zu Klimaschutzmaßnahmen in der Lage, jedenfalls wenn auch die Finanzkraft der Kommune berücksichtigt würde, beispielsweise bei der Mittelverteilung oder dem geforderten Eigenbeitrag. In diesem Rahmen können Kommunen auch eher nach ihrer Kenntnis der spezifischen Situation vor Ort über die Mittelverwendung entscheiden. Schließlich wäre sie auch administrativ (nach der notwendigen Grundgesetzänderung) leichter umzusetzen, jedenfalls wenn sie so gestaltet wird wie die bestehende Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur": Ein schlankes Ausführungsgesetz sowie ein Koordinierungsausschuss, der die Ausführungsbestimmungen in einem "gemeinsamen Koordinierungsrahmen" festlegt. Dadurch wird die Steuerung der Gemeinschaftsaufgabe sehr flexibel. Die Anpassung der Finanzierung an den Bedarf ist auf diesem Weg auch leichter; das Aufkommen der Umsatzsteuer kann sich durch Konjunkturverlauf oder Steuerrecht ändern und entspricht damit den Aufgaben vielleicht nicht mehr. Schließlich ist auch das Ziel der "Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen" mit einer Gemeinschaftsaufgabe zielgenauer zu erreichen, da die Erfüllung von Klimaschutzaufgaben weniger zu Lasten anderer Aufgaben der Daseinsvorsorge gehen würde.

Im letzten Kapitel wird die mögliche Ausgestaltung einer Gemeinschaftsaufgabe "Klimaschutz" skizziert. Gegenüber den derzeitigen Förderprogrammen hätte sie den großen Vorteil der höheren Planungssicherheit, da sie eine gewisse Kontinuität verspricht. Dabei sollte aber "auf eine aufwändige und indikatorengestützte Definition einer Fördergebietskulisse verzichtet werden". Stattdessen sollten Wirkungen bzw. Wirkungspotenziale zentrales Kriterium sein. Dafür müssen einheitliche Bilanzierungsstandards und entsprechende Monitoringverfahren geschaffen werden.

Für die Verankerung im Grundgesetz sieht die Studie zwei mögliche Wege: Entweder die Ergänzung von Art. 91a um eine weitere Gemeinschaftsaufgabe oder einen zusätzlichen Art. 91f. Für beide Varianten werden Formulierungsvorschläge gemacht. In beiden Fällen wäre ein zusätzliches Gesetz notwendig. Analog zu den bestehenden Gemeinschaftsaufgaben wäre dann ein von Bund und Ländern gemeinsam erarbeiteter Koordinierungsrahmen erforderlich, dessen Eckpunkte ebenfalls aufgezählt werden.

Anschließend werden drei mögliche Ansätze für die inhaltliche Ausgestaltung der Förderschwerpunkte genannt, die sich in ihrer Eingriffstiefe und finanziellen Dimension deutlich unterscheiden, ggf. aber auch kombiniert werden können:

1. Förderung von Kommunen (und Unternehmen) bei der Erarbeitung von klimaschutzbezogenen Strategien, Potenzialanalysen und Monitoringsystemen einschließlich der periodischen Durchführung von Treibhausgas-Bilanzierungen.
2. Förderung politisch vordefinierter Klimaschutzmaßnahmen mit investivem Schwerpunkt in Kommunen mit einem besonders hohen Wirkungsgrad bezüglich der Reduktion von THG-Emissionen.
3. Wirkungsorientierte Vergabe von Förderpauschalen zur autonomen Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen in Kommunen.

Diese Optionen werden in der Machbarkeitsstudie jeweils ausführlich erläutert (ab Seite 27). Dabei wird auch vorgeschlagen, die bisher über die Kommunalrichtlinie mögliche Förderung von kommunalem Klimaschutzmanagement (einschließlich der Personalkosten für Klimaschutzmanager:innen) in die neue Gemeinschaftsaufgabe zu überführen und dabei aufzustocken.

Die Studie versucht auch eine Abschätzung der finanziellen Auswirkungen einer neuen Gemeinschaftsaufgabe. Zum einen gehen die Schätzungen über den Finanzbedarf für die notwendige Transformation auseinander, zum zweiten wird der Klimaschutz einen Mix aus öffentlichen und privaten Investitionen erfordern, zum dritten muss ermittelt werden, welcher Anteil der öffentlichen Investitionen auf die Kommunen entfällt. Und schließlich ist auch zu bedenken, dass ein guter Teil der von den Kommunen aus dem normalen Haushalt geleisteten Investitionen direkt oder indirekt klimarelevant ist. Für das Jahr 2022 ermittelte das difu im Rahmen des Kommunalpanels, dass rund 11% der kommunalen Investitionen (ca. 2,9 Mrd. €) einen Klimaschutzbezug hatten, weitere 4% (1 Mrd. €) waren für Klimaanpassung vorgesehen. Damit die Kommunen ihren Beitrag zur Erreichung der Klimaschutzziele bis 2045 leisten können, schätzt die Studie einen jährlichen Investitionsbedarf von 5,8 Mrd. €. Davon müsste ein Teil (bei finanzschwachen Kommunen ein möglichst kleiner) von den Kommunen selbst geleistet werden. Dies lässt zumindest die Größenordnung erkennen, die von Bund und Ländern zu leisten wäre - deutlich mehr als z.B. jetzt für die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur vorgesehen ist (im Zeitraum 2022-2026 jährlich ca. 0,65 Mrd. €).

Für die administrative Steuerung müsste, analog zu den bestehenden Gemeinschaftsaufgaben, ein Koordinierungsausschuss gebildet werden, der paritätisch von Bund und Ländern besetzt wird. Dabei wird die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände mit beratender Rolle empfohlen.

Im Fazit betont die Studie noch einmal, dass die Variante "Gemeinschaftsaufgabe" das wirksamere Instrument wäre, da hier die Mittel zielgerichtet in den Klimaschutz und dort in die effektivsten Maßnahmen gelenkt werden können. Damit würde auch das in Art. 20a GG formulierte Staatsziel zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen konkretisiert. Viele bereits bestehende Förderprogramm könnten in die neue Gemeinschaftsaufgabe überführt werden und würden somit in die Gesamtbilanz, die der Koordinierungsausschuss vorzunehmen hätte, integriert. Die entscheidende Frage dürfte sein, ob eine entsprechende Grundgesetzänderung, gerade unter den neuen Mehrheiten seit 2025, Aussichten auf Verwirklichung hat.

Fußnoten

Siehe auch

• Carsten Kühl und Henrik Scheller: Eine föderale Gemeinschaftsaufgabe, in: Alternative Kommunalpolitik 5/2024, S. 44-47
• energiezukunft: Klimawende in Kommunen angehen, 23.01.2023
• Klimaschutz als kommunale Pflichtaufgabe?