"Vier-Säulen-Modell" gegen Korruption

Das kommunale "Vier-Säulen-Modell" gegen Korruption

Der Versuch, den Begriff "Korruption" trennscharf zu definieren, fällt nicht so leicht, wie auf den ersten Blick zu erwarten. Eine Vielzahl von Verhaltensweisen können hiermit gemeint sein, denen allerdings gemeinsam ist, dass eine Macht- oder Entscheidungsposition ausgenutzt und dabei gegen juristische und/oder ethische Regeln verstoßen wird. Ziel der korrupten Handlungen ist ein direkter oder indirekter, meist wirtschaftlicher Vorteil. Ein solches Verhalten kann aus eigenem Antrieb erfolgen, aber auch von Dritten angestiftet werden.

Werden nur rechtswidrige Handlungen unter "Korruption" verstanden, so sind zumeist die Tatbestände der Vorteilsnahme und Bestechlichkeit, Vorteilsgewährung und Bestechung gemeint. Solche Delikte können in vielen gesellschaftlichen Bereichen vorkommen. Daher müssen Konzepte zur Eindämmung von Korruption ebenfalls eine Vielzahl von Akteuren ins Auge fassen. Das "Vier-Säulen-Modell" der Organisation Transparency International (TI), genauer der "AG Kommunen" der deutschen Sektion von TI, unterscheidet vier gesellschaftliche Bereiche, die zu Maßnahmen gegen Korruption beitragen müssen:

• Die Legislative; auf der kommunalen Ebene meint dies vor allem die Kommunalvertretungen (Stadträte, Kreistage etc), ihre Mitglieder sowie Ausschüsse und weitere Gremien;

• die Exekutive, also die kommunale Verwaltung;

• Öffentliche Unternehmen, die eine wachsende Rolle bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben spielen;

• sowie viertens Zivilgesellschaft und Medien, denen eine große Bedeutung bei der Herstellung von Transparenz und öffentlicher Kontrolle zukommt.

Im Mittelpunkt dieses "Vier-Säulen-Modells" steht die Prävention – wo korrupte Handlungen bereits begangen und bekannt geworden sind, tritt ja vor allem die Justiz auf den Plan. TI verfolgt dabei einen kooperativen Ansatz; insbesondere bietet die Organisation kommunalen Körperschaften und Unternehmen die Möglichkeit einer korporativen Mitgliedschaft, wenn diese im Gegenzug bestimmte Standards in ihrem Verhalten gewährleisten.

"Legislative"

Für das Handeln der kommunalen Gremien, insbesondere der Räte und ihrer Ausschüsse, empfiehlt TI eine Reihe von Grundsätzen, die sich leicht in konkrete Maßnahmen übersetzen lassen. An erster Stelle steht ein Höchstmaß an Öffentlichkeit und Transparenz. Im Einzelnen heißt dies:

• Vertraulichkeit und Geheimhaltung sollen sich in allen Satzungen und Regelungen auf den absolut notwendigen Kern begrenzen;

• Kommunen sollen eine aktive Öffentlichkeitsarbeit betreiben, d. h. Entscheidungen und ihre Grundlagen (einschl. Gutachten, Berechnungsgrundlagen usw.) von sich aus veröffentlichen;

• alle Bundesländer sollten Informationsfreiheitsgesetze verabschieden, die BürgerInnen auch gegenüber den Kommunen umfassende Auskunftsrechte geben. Wo dies nicht der Fall ist, können Kommunen für sich Informationsfreiheitssatzungen erlassen – die von der Zivilgesellschaft und den Medien natürlich auch genutzt werden müssen.

Für MandatsträgerInnen und Führungskräfte sollte die Gemeinde einen Ehrenkodex beschließen. Hierzu gehört:

• Ein klares persönliches Bekenntnis aller, die Verantwortung tragen, gegen Korruption;
• Veröffentlichungspflichten für alle Sachverhalte, aus denen Interessenkonflikte entstehen könnten;
• Pflicht zur Stimmenthaltung bei Interessenkonflikten;
• klare Regelungen für Sanktionen bei Verstoß gegen den Ehrenkodex.

Um die Umsetzung des Ehrenkodex zu sichern, sollte ein Ehrenrat eingerichtet werden. Dieser kann unklare oder strittige Sachverhalte aufklären (auch unter Verwendung vertraulicher Informationen), Beschlussempfehlungen geben und MandatsträgerInnen über ihre Rechte und Pflichten beraten. Daneben empfiehlt TI, eine/n Ombudsmann/-frau zu berufen, damit BürgerInnen eine Anlaufstelle für Mitteilungen über (vermutete) Pflichtverstöße und für Fragen und Auskünfte haben. Der/die Ombudsmann/-frau muss unabhängig agieren und eingehende Informationen vertraulich behandeln, um HinweisgeberInnen zu schützen.

Exekutive

Für den Bereich der öffentlichen Verwaltung gibt es bereits eine Reihe von Regelungen und Handreichungen von Bund und Ländern zur Vorbeugung gegen Korruption. Im Konzept von TI wird auf diese Regelungen als Mindestanforderung verwiesen, darüber hinaus werden Vorschläge für weiter gehende, strukturelle Maßnahmen gemacht. Am Anfang steht dabei die Sensibilisierung für die Gefahren, die an manchen Stellen durch Aus- und Weiterbildung für das Erkennen von Risiken und den Umgang mit Verdachtsfällen vertieft werden muss. Folgen muss die Einführung von Strategien und Instrumenten, die auf den kommunalen Sektor passen, sowie deren regelmäßige Auswertung und Dokumentation.

Um das Erkennen von Korruption nicht dem Zufall zu überlassen, ist eine systematische Risikoanalyse erforderlich, die system- und personenbezogene Schwachstellen identifiziert. Weiterhin empfiehlt TI die Berufung eines/r Korruptionsbeauftragten in der Verwaltung. Klassische Instrumente wie die Rotation von Personal oder Trennung von Planung, Vergabe und Abrechnung von Aufträgen können in kleinen Gemeinden auf Schwierigkeiten stoßen, die durch Kooperationsabkommen mit Nachbargemeinden vielleicht überwindbar sind. Eine besondere Rolle bei der Aufdeckung von Korruption kann das Rechnungsprüfungsamt einnehmen, was jedoch eine entsprechende Schulung des Personals voraussetzt.

Bei der Auftragsvergabe sind verbindliche Leitlinien unabdingbar. Dazu gehört der Ausschluss von Bietern, die schon negativ aufgefallen sind. Leider gibt es immer noch kein – von TI gefordertes – zentrales Anti-Korruptions-Register. Weiterhin gehören Klauseln gegen Korruption in jeden öffentlichen Auftrag, ebenso die verbindliche Verpflichtung der beteiligten Personen auf entsprechende Regularien. Der Sinn solcher Maßnahmen ist, dass Verstöße tatsächlich mit Sanktionen belegt werden können. Systematisiert werden kann dieses Vorgehen in der Vereinbarung eines Integritätspaktes.

Öffentliche Unternehmen und PPP

Die zunehmende Zahl kommunaler Unternehmen in privater Rechtsform oder auch in privater Hand wie auch öffentlich-privater Partnerschaften (PPP) hat die Kontrolle dieses Bereichs durch Räte und andere Instanzen deutlich erschwert. Auch wenn dazu noch kaum belastbare empirische Daten vorliegen, spricht doch viel dafür, dass mit dem Trend zu Privatisierung und Dezentralisierung auch das Risiko von Korruption zugenommen hat. Für TI ist bei Privatisierungen stark zu differenzieren: Kritisch sind vor allem die Maßnahmen zu sehen, die sich durch Rechtsform (insb. AG), durch restriktive Verschwiegenheitsregelungen (auch bei GmbHs) oder durch wirtschaftliche Verschachtelung (Holdings) einer effektiven politischen Kontrolle entziehen. Problematisch kann zudem eine oft eher politisch als fachlich motivierte Auswahl des Führungspersonals sein (Ämterpatronage).

Schon bei der Entscheidung über das Ob und das Wie einer Privatisierung werden deshalb Weichen für das spätere Risiko von Korruption gestellt. Dies gilt für die Definition der Aufgaben und Ziele, die gewählte Rechtsform und die rechtliche Ausgestaltung. Hier gibt die TI-Handreichung eine Reihe konkreter Hinweise. In bereits privatisierten Aufgabenbereichen ist dementsprechend zu überprüfen, ob bestehende Regelungen zugunsten einer effektiveren politischen und öffentlichen Kontrolle geändert werden müssen. Daneben ist die Qualifikation der kommunalen VertreterInnen in den Führungs- und Aufsichtsgremien von besonderer Bedeutung. Schließlich ist vieles, was schon in den zuvor behandelten Bereichen genannt wurde, übertragbar: Integritäts- und Verhaltensrichtlinien, Sensibilisierung der beteiligten Personen, Ausdehnung der Geltung kommunaler Informationsfreiheitssatzungen auf privatrechtlich organisierte Gesellschaften.

Zivilgesellschaft und Medien

Bei der Aufdeckung von Korruption können zivilgesellschaftliche Gruppen wie Bürgerinitiativen, aber auch Verbände, Gewerkschaften etc. häufig eine Vorreiterrolle spielen. Für eine Aufhellung der Zusammenhänge ist immer eine vertiefte Kenntnis der Vorgeschichte und der lokalen Netzwerke notwendig. Die Stärkung des zivilgesellschaftlichen Netzes verstärkt daher zumeist auch den Schutz gegen allzu sehr verselbständigtes und unkontrolliertes Handeln der politischen und wirtschaftlichen Akteure.

Eine besondere Rolle in der Prävention, vor allem aber in der Aufdeckung von Skandalen kann die lokale Presse spielen – falls sie nicht selbst Teil des lokalen Klüngels ist, was besonders häufig bei Medien mit einer lokalen Monopolstellung zu befürchten ist. Daher waren es in jüngerer Zeit oft überregionale Medien, die (beispielsweise in Köln) Licht ins Dunkel gebracht haben. Für TI wie für alle, die Korruption bekämpfen wollen, ist die Zusammenarbeit mit Medien und mit zivilgesellschaftlichen Gruppen ein zentrales Element der politischen Strategie.

Schlussfolgerungen für eine lokale Strategie gegen Korruption

Die Auseinandersetzung mit dem „Vier-Säulen-Modell“ von TI zeigt, dass eine Politik gegen Korruption auf kommunaler Ebene als umfassende Strategie formuliert werden kann und muss. Für eine solche Strategie gibt die Handreichung eine Fülle konkreter Hinweise, die unterschiedliche Akteure ins Auge fassen, die sich teils auf kurzfristige Forderungen und Maßnahmen, teils auch auf längerfristige strategische Ziele richten. Vieles darin knüpft gerade bei Bündnis 90/Die GRÜNEN an vorhandene Programmatik an: Die generelle Forderung nach Transparenz und Informationsfreiheit, die Skepsis gegen Formen der Privatisierung, durch die die politische Kontrolle über öffentliche Dienstleistungen ausgehebelt wird, die Stärkung der Zivilgesellschaft und der lokalen Öffentlichkeit – um nur einige Elemente zu nennen.

Zu oft werden Korruptionsfälle nur als Verfehlungen Einzelner gesehen und vergessen, dass strukturelle Rahmenbedingungen eine große Rolle bei der Begünstigung oder Erschwerung korrupten Verhaltens spielen. Mit einer ausformulierten und öffentlich vorgestellten Strategie gegen Korruption kann eine kommunale Fraktion nicht nur Profil und Ansehen gewinnen, sondern auch in Erinnerung rufen, dass die Politik ihren Anteil an der Entstehung korrupten Verhaltens hat und dass daher die Prävention eine Aufgabe der Politik und nicht nur von Verwaltung und Justiz ist.

Weblinks

• TI Deutschland: Handreichung für ein kommunales Integritätssystem - Das 4-Säulen Modell
• TI Deutschland: Kommunen mit weiteren Links und Arbeitshilfen zum Thema

Siehe auch

• Korruptionsprävention in kommunalen Verwaltungen