Gemeindefinanzen 2014

Widersprüchliches ist der Presse über die Finanzlage der Gemeinden zu entnehmen: Von "sprudelnden Steuereinnahmen" ist dort ebenso zu lesen wie von immer neuen Rekordschulden. Was davon stimmt, versuchen wir anhand des neuesten Gemeindefinanzberichts und anderer Quellen herauszuarbeiten.

Wachsende Einnahmen, wachsende Schulden

Den Gemeinden geht's doch jetzt gut. Seit die Konjunktur wieder rund läuft, fließen – wie allenthalben zu lesen – die Steuereinnahmen wie noch nie. Die Finanzstatistik weist für die Gemeinden seit 2012 positive Finanzierungssalden aus, d. h. mehr Einnahmen als Ausgaben. Sollten sich die Kämmerer (und die wenigen Kämmerinnen) da nicht entspannt zurücklehnen und mit dem Rat diskutieren, wie die Überschüsse am besten eingesetzt werden?

Auf der anderen Seite reißen die Negativmeldungen nicht ab. Die kommunalen Kassenkredite wachsen weiter und kommen 2015 wohl an die Rekordmarke von 50 Mrd. € heran. Immer wieder klagen Kommunen gegen die Länder, vor allem zum kommunalen Finanzausgleich. Allein in NRW befinden sich nach Angaben des Innenministeriums über 170 Kommunen in der Haushaltssicherung, können also aus eigener Kraft den Haushalt nicht ausgleichen; diese Zahl hat sich in den vergangenen drei Jahren nicht verringert. Das Portal "Haushaltssteuerung.de" listet für andere Bundesländer mindestens ebenso viele kommunale Haushaltssicherungskonzepte. Die Hälfte aller Bundesländer hat inzwischen zusätzlich zum Finanzausgleich ein Programm zur Unterstützung überschuldeter Kommunen aufgelegt (vgl. AKP 1/2013, S. 44, sowie AKP 3/2014, S. 50). Und das Deutsche Institut für Urbanistik beziffert den kommunalen Investitionsrückstand auf 118 Mrd. €. Wie passt das mit den positiven Finanzdaten zusammen?

Zunehmende Diskrepanzen

Die eigentliche Botschaft lautet: Die Gemeinden in Deutschland entwickeln sich unterschiedlich, und die Unterschiede nehmen immer weiter zu. Dies zeigt auch eine aktuelle Umfrage des forsa-Instituts bei über 1.000 Bürgermeistern: 38% von ihnen schätzen die Finanzlage ihrer Gemeinde als gut oder sehr gut ein, jedoch 61% als weniger gut oder schlecht. Dabei kommen die meisten positiven Antworten aus Bayern und Baden-Württemberg; in kleinen Gemeinden wird die Lage tendenziell besser gesehen als in größeren. Und trotz der bundesweit positiven Prognosen erwarten laut Kommunalpanel rund 30% der Kommunen eine weitere Verschlechterung ihrer Finanzlage.

Die Finanzstatistik zeigt also einen Durchschnitt, in dem Gemeinden mit erträglicher, zuletzt sinkender Verschuldung und hinreichender Investitionskraft ebenso enthalten sind wie Gemeinden mit hohem Schuldenstand, die schon seit langem von ihrem Vermögen zehren und weitere Schulden aufbauen. Letztere befinden sich in einer Spirale von mangelnder Investitionskraft, hoher Arbeitslosigkeit, hohen und weiter steigenden Sozialausgaben und mangelnder Wirtschaftskraft. Bei ihnen reichen die wachsenden Einnahmen und die neuen Länderprogramme nicht zur Trendwende.

Leben von der Substanz

Ohnehin fällt der für 2015 erwartete positive Saldo für alle Gemeinden mit 2 Mrd. € nicht allzu hoch aus. Saldieren wir Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden für die Jahre 1992 bis 2012, so haben sie in dieser Zeit bundesweit rund 50 Mrd. € weniger eingenommen als ausgegeben, sie haben also, was ihr Vermögen betrifft, von der Substanz gelebt. Nicht zufällig sind in dieser Zeit auch Kassenkredite von nahezu 50 Mrd. € aufgelaufen. Da sind positive Finanzierungssalden von 1-2 Mrd. € jährlich ab 2013 nur ein Tropfen auf den heißen Stein.

Den Nachholbedarf zeigen auch die jährlichen Erhebungen des kommunalen Investitionsbedarfs durch das KfW-Kommunalpanel. Die jüngste Umfrage ergibt einen geschätzten Investitionsrückstand von ca. 118 Mrd. €., vor allem bei der Verkehrsinfrastruktur, aber auch bei Netzinfrastrukturen im ländlichen Raum. Frühere Untersuchungen des difu haben festgestellt, dass die kommunalen Investitionen etwa seit 2003 nicht mehr die Abschreibungen auf das kommunale Vermögen ausgleichen (Ausnahme: die Zeit des Konjunkturpakets II 2009-2011). Wirtschaftlich ist dieser Investitionsstau nicht anders zu bewerten als eine Verschuldung. Aus diesem Grund zeigen sich die Autor/inn/en des Kommunalpanel auch besorgt über die Tendenz, der Konsolidierung der kommunalen Kernhaushalte die höchste Priorität zu geben. Denn wirtschaftlich gesehen ist die derzeitige Niedrigzinsphase die optimale Gelegenheit für neue Investitionen. Insbesondere dort, wo sie – wie z. B. bei energetischer Sanierung – zu Einsparungen bei laufenden Kosten führen und somit auch finanziell rentabel sind, ist das Festhalten an der rein fiskalischen Entschuldung irrational – wirtschaftlich kurzsichtig und auch keineswegs generationengerecht.

Einnahmen und Ausgaben

Dabei sind die Einnahmenschätzungen, aus denen sich der positive Finanzierungssaldo ergibt, alles andere als verlässlich. So ging noch die Steuerschätzung vom November 2014 von einem nominalen Wirtschaftswachstum von jeweils 3,2% für 2014 und 2015 aus. Nur eine Woche später korrigierte dies der Sachverständigenrat: Er sieht für beide Jahre ein um rund 1% niedrigeres Wachstum. Schon das kann den Finanzierungsüberschuss für die Gemeinden für das Jahr 2015 weitgehend aufzehren.

Ohnehin sind die "sprudelnden Steuereinnahmen" sehr relativ zu sehen. Schließlich wurden insbesondere im Jahrzehnt nach 2000 die Steuern mehrfach gesenkt, vor allem für Unternehmen und hohe Einkommen. Diese Steuereinnahmen fehlen nach wie vor für die Finanzierung staatlicher Aufgaben, auch der kommunalen Infrastruktur und Daseinsvorsorge.

Den Hauptgrund für die vielerorts kritische Finanzlage macht der Städtetag jedoch bei den hohen und weiterhin ungebremst steigenden Sozialausgaben aus. In den Jahren 2014 bis 2018 steigen die sozialen Leistungen jährlich um 3,6 bis 3,8%. Diese Steigerungsraten liegen auf Dauer immer über denen der Steuereinnahmen, zumal bei abflauender Konjunktur die Steuern einbrechen, die Sozialleistungen aber eher noch schneller zunehmen. Die jüngste Entlastung der Kommunen durch den Bund (dieser übernimmt einen höheren Anteil an den Kosten für Unterkunft und Heizung) unterbricht diesen Anstieg für ein Jahr, ändert aber nichts an der langfristigen Entwicklung. Das in Aussicht gestellte Teilhabegesetz, durch das der Bund Leistungen für Behinderte neu regelt und das die Kommunen um bis zu 5 Mrd. € jährlich entlasten soll, kommt voraussichtlich erst in drei Jahren – wenn überhaupt.

März 2015: Statistisches Bundesamt dämpft den Optimismus

(Nachtrag im Mai 2015:) In seiner vierteljährlichen Kassenstatistik stellt das Statistische Bundesamt Ende März 2015 fest, dass der (bundesweite) kommunale Finanzierungssaldo für 2014 leicht negativ gewesen ist. Zwar stiegen die Einnahmen aus Steuern um 3,5%, auch die Zuweisungen an die Kommunen nahmen zu. Doch wuchsen zugleich die Ausgaben für soziale Leistungen um 5,8%, für Sachaufwendungen um 6,1% und für Personal um 5,2%. Im Ergebnis entstand ein kommunaler Finanzierungssaldo von minus 0,7 Mrd. €.

Siehe hierzu

• Statistisches Bundesamt, Öffent­licher Gesamt­haus­halt im Jahr 2014 mit 6,4 Milliar­den Euro Über­schuss, Pressemitteilung Nr. 120 vom 07.04.2015
• Handelsblatt: Kommunen rutschen 2014 weiter ins Minus, 26.03.2015

Große Finanzreform steht bevor

Der Gemeindefinanzbericht erinnert daran, dass in den nächsten Jahren eine große Finanzreform ansteht, die "in ihren Auswirkungen mit der Finanzreform von 1969 vergleichbar sein" könnte, die immerhin bis heute die Finanzverfassung in den Grundzügen prägt. 2019 muss der Länderfinanzausgleich neu geordnet werden, zugleich laufen auch Solidarpakt II und Entflechtungsgesetz aus; 2020 greift die "Schuldenbremse" auch in den Ländern vollständig. Die zentrale Forderung des Deutschen Städtetages lautet, dass die Kommunen in der noch zu gründenden Kommission zu den föderalen Finanzbeziehungen eigenständig vertreten sind.

Daneben warten die Kommunen auf eine lang angekündigte Reform der Grundsteuer. Bisher bemisst sie sich an den "Einheitswerten", die sich seit Jahrzehnten von den tatsächlichen Grundstückswerten entfernen. Zwischen den Bundesländern sind verschiedene Bewertungsmethoden in der Diskussion, bei denen es um einen Kompromiss zwischen realistischer Wertermittlung und Praxistauglichkeit geht. Die Forderungen beispielsweise des Naturschutzbundes nach einer ökologischen Ausgestaltung der Grundsteuer scheinen wenig Chancen auf Realisierung zu haben.

Dauerthema Finanzausgleich

Der kommunale Finanzausgleich, der in jedem Bundesland etwas anders ausgestaltet ist, bleibt ein Dauerthema. Zwei Bundesländer – Sachsen-Anhalt und Thüringen – bestimmen die Gesamtsumme, die an die Kommunen geht, nicht mehr als prozentualen Anteil ihrer eigenen Steuereinnahmen, sondern anhand eines angenommenen kommunalen Finanzbedarfs, und ein Urteil des hessischen Staatsgerichtshofes hat dort ebenfalls zu intensiven Diskussionen um eine Systemänderung geführt. Der kommunale Finanzausgleich ist eine komplexe Materie, die im Kommunalwiki demnächst gesondert beleuchtet werden wird.

Fazit: Wie geht es den Kommunen?

Tatsächlich haben nach der (vorläufigen) Überwindung der Finanzkrise ab 2011 die Steuereinnahmen auch bei den Kommunen wieder zugenommen. Für einen Teil der Kommunen, grob geschätzt ein Drittel (eher kleine als große Gemeinden, schwerpunktmäßig im Süden) sind damit „normale“ Verhältnisse wiederhergestellt: Ihre Verschuldung ist überschaubar, sie können die Sozialausgaben leisten und daneben zumindest einige notwendige Investitionen tätigen. Den schon länger überschuldeten Kommunen, schwerpunktmäßig in NRW, Rheinland-Pfalz und dem Saarland, aber auch in Teilen Ostdeutschlands haben aber weder die Steuermehreinnahmen noch (mit Ausnahmen) die Entschuldungsprogramme der Bundesländer aus der Krise geholfen. Sie benötigen weiterhin dreierlei:

• Eine Verbesserung ihrer dauerhaften Finanzierungsbasis,
• eine Altschuldenregelung und
• eine Entlastung von Sozialausgaben, die sie selbst nicht beeinflussen können.

Mittelfristig gesehen hängen über allen Kommunen gleich drei Damoklesschwerter: Die Soziallasten, die weiterhin schneller ansteigen als jede Steuereinnahme, die Schuldenbremse, die die Spielräume der Länder in den nächsten Jahren einengt und damit auch die Kommunen indirekt treffen wird, und schließlich die andauernde weltweite Krise, die schon bald zu einem neuen Konjunktureinbruch und damit auch zu einem Einbrechen der Staatseinnahmen führen kann. Kommunalhaushalte bleiben somit schwer planbar.

Quellen

• Der Gemeindefinanzbericht 2014 mit dem Titel „Föderale Finanzbeziehungen: Städte stärken, Investitionskraft verbessern, strukturschwache Kommunen fördern“ ist nach wie vor die ergiebigste Quelle für Informationen über die Finanzlage der Gemeinden. Er erschien im Oktober 2014 und ist online zu bestellen – kostenlos erhältlich ist eine Kurzfassung sowie einige Grafiken und Tabellen.
• Nach etwas aktueller ist die Steuerschätzung vom November 2014.
• Im Juni 2014 hat der Bundesverband der kommunalen Spitzenverbände eine Kommunale Finanzprognose erstellt (Rückblick auf 2013 und Prognose für die Jahre 2014 bis 2017; am Ende des Artikels Link zum Download, pdf-Format, 10 Seiten).
• Bereits im Mai 2014 erschien das KfW-Kommunalpanel 2014, erstellt vom Deutschen Institut für Urbanistik im Auftrag der KfW Bank. Das KommunalPanel ermittelt seit 2009 Daten und Trends zur kommunalen Finanzlage durch Umfragen unter Gemeinden und konzentriert sich dabei auf den kommunalen Investitionsrückstand sowie die Verschuldungssituation.
• Parallel dazu hat das neue Online-Portal „kommunal.com“ eine forsa-Befragung bei über 1.000 Bürger-meister/innen zu ihrer Sicht der Finanzlage und zu laufenden und geplanten Investitionen in Auftrag gegeben, diese ist als „Investitionsbarometer“ veröffentlicht worden.

Siehe auch

• Gemeindefinanzbericht
• Kassenkredite, Verschuldung
• Deutscher Städte- und Gemeindebund: Kommunale Finanzlage angespannt, Pressemeldung vom 05.02.2015

Zu diesem Artikel

Der Text wurde ursprünglich für die AKP 1/2014 verfasst und für das Kommunalwiki leicht überarbeitet.