Kommunaler Stabilitäts- und Zukunftspakt (Baden-Württemberg)

Dieser Artikel behandelt die Hilfen des Landes Baden-Württemberg an die Kommunen zur Überwindung der Corona-bedingten Finanzkrise. Zu den Auswirkungen der Pandemie auf die Gemeindefinanzen und dem Konjunkturprogramm des Bundes im Jahr 2020 siehe den Artikel Corona und die Folgen – neue Finanzkrise und Bundeshilfen.

Frühjahr 2020: Prognosen und Forderungen

Am 06.04.2020 veröffentlichten die drei kommunalen Spitzenverbände in Baden-Württemberg einen gemeinsamen Appell an das Land mit der Forderung nach einem finanziellen Schutzschirm. Dieser solle die wegfallenden Steuereinnahmen ersetzen und Zusatzausgaben durch die Corona-Krise durch einen Finanzierungsfonds auffangen sowie ansteigende Sozialausgaben ausgleichen. Außerdem sollten haushaltsrechtliche Rahmenbedingungen flexibilisiert werden (Freistellung vom Erfordernis kurzfristig aufzustellender Nachtragssatzungen, pauschale Genehmigung erweiterter Kassenkreditvolumen und bei Aufstockung der Kreditermächtigung für Investitionen). Das Land stellte frühzeitig eine Soforthilfe in Höhe von 100 Mio. € auf die Beine, um vor allem den Verzicht auf Kita-Gebühren auszugleichen. Weitere 100 Mio. € wurden Ende April angekündigt, auch diese jedoch als zweckgebundene Erstattung besonderer Aufwendungen, über die später abgerechnet werden soll. Der Städtetag Baden-Württemberg rechnete Anfang Mai mit Einbrüchen bei der Gewerbesteuer "in einer Größenordnung von 30%" und forderte ein Hilfspaket für die Kommunen: „Wenn wir nicht bald entsprechende Signale bekommen, werden immer mehr Kommunen Haushaltssperren erlassen müssen und freiwillige Leistungen werden dann nicht mehr möglich sein.“ Auch der Städtetag wollte mit ausgewählten Mitgliedskommunen zu mehreren Stichtagen Finanzdaten erfassen.

Aus der Steuerschätzung vom Mai 2020 ergab sich für die Kommunen Baden-Württembergs ein Minus bei den Steuereinnahmen (gemessen an der Prognose vom Herbst 2019) von 3,6 Mrd. € im Jahr 2020, davon allein 1,9 Mrd. € bei der Gewerbesteuer. 2021 müssten Gemeinden, Städte und Kreise mit einem Steuerausfall von rund 2,3 Mrd. € kalkulieren. Am 25.5. begannen Gespräche zwischen Kommunen und Land. Erstes Ergebnis: Der Kommunale Finanzausgleich wird trotz Einnahmeverlusten des Landes nicht gekürzt und die entsprechenden 500 Mio. € werden als Vorschuss sofort an die Gemeinden ausgezahlt. Dies schafft Liquidität, gleicht die Belastungen der Corona-Krise jedoch nicht nachhaltig aus, zumal die genannten 500 Mio. € nach der ursprünglichen Vereinbarung im Jahr 2021 zurückgezahlt werden sollten.

Juni 2020: Erhebung des Gemeindetags BW

Anfang Mai kündigte der Gemeindetag Baden-Württemberg eine Umfrage unter allen rund 1.000 Gemeinden im Land an, um die finanziellen Belastungen durch die Corona-Krise beziffern zu können. Mitte Juni veröffentlichten die kommunalen Spitzenverbände im Land die Ergebnisse ihrer Erhebungen: Danach fehlten in den Kassen der Kommunen im Jahr 2020 mehr als 4,6 Mrd. €. Davon entfielen auf die Gewerbesteuer ca. 1,9 Mrd. €, auf andere Steuern (entsprechend der Steuerschätzung vom Mai 2020) noch einmal derselbe Betrag, knapp 800 Mio. € betrugen die sonstigen Einnahmeausfälle und Mehrausgaben, die direkt mit der Pandemie zusammenhängen. Die Verbände forderten eine Stabilisierung der Steuereinnahmen durch Bund und Land sowie bezüglich der unmittelbaren Pandemielasten eine faire Lastenteilung.

Mitte Juli wurde der Ton der Kommunen gegenüber dem Land eindringlicher: Noch vor der Sommerpause müsse eine Vereinbarung zustande kommen. Zugesagt sei ein Ersatz für die ausgefallenen Gewerbesteuereinnahmen, dies sei jedoch noch nicht verbindlich beschlossen. Ohne Hilfen des Landes bliebe den meisten Kommunen nur die Haushaltssperre. Das Land kündigte zunächst nur das Vorziehen weiterer Zahlungen aus dem kommunalen Finanzausgleich an.

Ende Juli 2020: kommunaler Stabilitäts- und Zukunftspakt

Rund eine Woche später einigten sich Land und Kommunen in ihrer Gemeinsamen Finanzkommission auf einen "kommunalen Stabilitäts- und Zukunftspakt", der am 28.07.2020 unterzeichnet wurde. Der Gesamtumfang beträgt auf Landesseite ca. 2,9 Mrd. €, weitere 1,4 Mrd. € erhalten die Kommunen aus dem Konjunkturpaket des Bundes. Der Pakt bezieht sich zunächst nur auf das Jahr 2020.

Mit rund 1 Mrd. € werden die voraussichtlichen Verluste der Kommunen im kommunalen Finanzausgleich kompensiert, d.h., die Zuweisungen aus dem Finanzausgleich richten sich nach der urprünglichen Planung ohne Korrektur durch die aktuelle Steuerschätzung, die zunächst angekündigte Pflicht zur Rückzahlung entfällt. Eine weitere Mrd. € gilt als (teilweiser) Ausgleich für die ausfallenden Gewerbesteuereinnahmen (das Bundesprogramm gleicht die verbleibende Hälfte aus). Ca. 250 Mio. € dienen zur Unterstützung kommunaler, kirchlicher und freier Träger sowie zum teilweisen Ausgleich von Einnahmeverlusten von Volkshochschulen, Jugendkunst- und Musikschulen. Ebenso gibt es Finanzhilfen für Krankenhäuser in kommunaler Trägerschaft (ca. 130 Mio. €) sowie für den öffentlichen Personennahverkehr (437 Mio. €, davon 200 Mio. € aus Bundesmitteln). Für den Gesundheitssektor sind im Übrigen knapp 150 Mio. € vorgesehen, davon ein Teil als Sachleistungen (Beatmungsgeräte und Schutzausrüstung); die Gesundheitsämter erhalten 205 zusätzliche Stellen und 17 Mio. € jährlich. Die Mittel des Bundes für die Ausstattung der Schulen mit digitalen Endgeräten werden durch das Land auf 130 Mio. € verdoppelt. Die kommunalen Spitzenverbände im Land begrüßten die Einigung und stellten insbesondere fest, dass auf diese Weise Haushaltssperren "gerade noch rechtzeitig abgewendet werden" konnten.

Umgesetzt wurde die Vereinbarung durch Landtagsbeschluss am 14.10.2020; die Verteilung der Mittel unter den Gemeinden richtet sich nach dem Gewerbesteuer-Nettoaufkommen (d.h. nach Abzug der Gewerbesteuerumlage) der Jahre 2017-2019 im Vergleich zum Aufkommen in den ersten drei Quartalen 2020. Da die Mittel Gewerbesteueraufkommen ersetzen, werden sie im Finanzausgleich 2022 bei der Berechnung der Steuerkraft einbezogen. Die Beträge wurden im November 2020 an die Stadt- und Landkreise ausgezahlt; letztere wurden verpflichtet, sie "unverzüglich" an die kreisangehörigen Gemeinden weiterzuleiten.

November 2020: Steuerausfälle bei 2,2 Mrd. €

Ende November 2020 bezifferte der Städtetag Baden-Württemberg den Ausfall der Steuereinnahmen für die Kommunen des Landes auf 2,2 Mrd. € für das Jahr 2020. Davon gehen 1,7 Mrd. € auf das Konto der Gewerbesteuer. Weitere Einnahmeausfälle und Ausgabensteigerungen aufgrund der Corona-Krise kommen hinzu. Zwar betragen die Hilfen für die Kommunen - einschließlich der Bundesmittel - für 2020 rund 4 Mrd. €, dennoch bleiben in den kommunalen Haushalten Defizite. So rechnet Stuttgart im Ergebnis mit einem Einnahmeverlust von 290 Mio. €, Karlsruhe mit 20 Mio. € und Freiburg mit 17 Mio. €. Landeshilfen für das Jahr 2021 stehen immer noch aus. Die SPD-Opposition im Landtag forderte daher Anfang Februar 2021 weitere Milliardenhilfen des Landes für die Kommunen. Insbesondere müssten die Gewerbesteuerausfälle auch 2021 vollständig kompensiert werden. Der Landeshaushalt verfüge noch über Rücklagen, auch von den 5,8 Mrd. € Kreditmitteln für 2020 seien erst 3 Mrd. € abgeflossen.

2021: Einige Kommunen planen Steuererhöhungen

Nach Angaben des Bundes der Steuerzahler planen 8 der 25 größten baden-württembergischen Städte für 2021 oder 2022 eine Erhöhung der Hebesätze der Grund- oder Gewerbesteuer oder hat dies bereits umgesetzt. An der Spitze steht dabei Tübingen, das den Grundsteuerhebesatz von 560% auf 660% anheben will, auch die Gewerbesteuer soll dort um 10 Prozentpunkte auf 390% steigen. Auch Ravensburg, Ludwigsburg, Esslingen, Schwäbisch-Gmünd und Villingen-Schwenningen werden vom Steuerzahlerbund genannt.

Im März 2021 gab das Sozialministerium bekannt, dass es mit einer freiwilligen Landeshilfe in Höhe von 14 Mio. € die Kommunen bezüglich der Corona-bedingten Mehraufwendungen der Einrichtungen in der Eingliederungs- und Sozialhilfe unterstützt.

Forderungen nach neuen Finanzhilfen

Im Juni 2021 richteten die Spitzen von Gemeindetag, Städtetag und Landkreistag ein gemeinsames Schreiben an die Mitglieder der Haushaltskommission, in dem sie weitere Landeshilfen für die Kommunen forderten. Allein 2021 fehlten den Kommunen rund 2,5 Milliarden Euro an Einnahmen aus Steuern und dem Kommunalen Finanzausgleich; hinzu kämen Einnahmeverluste bei Kitas, Musikschulen, Jugendkunstschulen und Volkshochschulen. Viele Kur- und Heilbäder seien zudem nach acht Monaten Lockdown in ihrer Existenz bedroht - die jeweiligen Trägergemeinden seien nicht in der Lage, die entfallenen Einnahmen durch einen Betriebskostenzuschuss auszugleichen. Der Heilbäderverband beziffere die Ausfälle auf 45 Mio. €. Gefordert wurde auch eine Beteiligung des Landes an pandemiebedingten Mehrkosten der Gemeinden (z.B. Tests) in Höhe von 47 Mio. €. Die Investitionstätigkeit der Kommunen sei stark zurückgegangen; ein zusätzlicher Investitionsfonds solle daher zweckgebundene Mittel für zukunftsweisende und klimawirksame Investitionen bereitstellen. Der Kommunale Finanzreport 2021 der Bertelsmann Stiftung erwartet für die Kommunen in Baden-Württemberg für die Jahre 2021-2024 ein kumuliertes Defizit von 23 Mrd. €.

Vor der Sitzung der Finanzkommission am 05.07.2021 erneuerten die kommunalen Spitzenverbände ihre Forderung nach weiteren Finanzhilfen. Sie bezifferten die Ausfälle im laufenden Jahr auf ca. 2,5 Mrd. €, bis 2025 auf rund 10 Mrd. €. Ministerpräsident Winfried Kretschmann (Grüne) hatte zuvor im Landtag gesagt, das Land nehme neue Schulden auch zu dem Zweck auf, die kommunalen Finanzen weiterhin zu stützen. Letztlich ergab die Verhandlung in der Finanzkommission ein - gemessen an den kommunalen Forderungen - vergleichsweise kleines Hilfspaket für 2021.

Juli 2021: Neues Hilfspaket

Das Hilfspaket hat einen Umfang von 587 Mio. €. Es besteht aus folgenden Komponenten:

• Um 355 Mio. € wird der Kommunale Finanzausgleich aufgestockt; dies kommt vor allem finanzschwächeren Kommunen zugute;
• mit 20 Mio. € beteiligt sich das Land an der Erstattung der Elternbeiträge für nicht geleistete Betreuungsstunden;
• 12 Mio. € sollen Einnahmeausfälle der Volkshochschulen, Musikschulen und Jugendkunstschulen ausgleichen;
• 30 Mio. € sind für Kommunen bestimmt, die Träger kommunaler Kur- und Heilbäder sind;
• unmittelbar pandemiebedingten Ausgaben der Kommunen werden mit 25 Mio. € bezuschusst;
• mit 145 Mio. € stärkt das Land den vom Bund geschaffenen Krankenhauszukunftsfonds, der allerdings über mehrere Jahre gestreckt wird.

Weitere Hilfen für 2022

Im Herbst 2021 drängten die Kommunen auf eine Fortsetzung der Hilfsprogramme: In den kommunalen Haushalten zeichne sich weiterhin "eine pandemiebedingte Delle" ab, so der Präsident des Gemeindetags, Steffen Jäger, auf der Kommunalpolitischen Versammlung des baden-württembergischen Gemeindetags Ende Oktober 2021. In den Beratungen der Kommunen mit dem Land einigten sich beide Seiten auf ein Hilfspaket im Gesamtumfang von 170 Mio. € als Empfehlung an den Landtag, der den Landeshaushalt endgültig beschließt. Das Paket umfasst folgende Maßnahmen:

• Der Pakt für Integration wird auch im Jahr 2022 fortgeführt. Dafür stellt das Land weitere 15,5 Millionen Euro bereit. Damit werden Integrationsmaßnahmen in den Kommunen unterstützt.
• Unterstützung der Verwaltungsdigitalisierung in den Kommunen mit 41,5 Millionen Euro, damit Verwaltungsdienstleistungen auch online angeboten werden können.
• Für zusätzliche Stellen bei den unteren Naturschutz- und Landwirtschaftsbehörden stellt das Land 6,9 Millionen Euro zur Verfügung. Diese Maßnahme gehört zur Umsetzung des Biodiversitätsstärkungsgesetzes und war Teil der Vereinbarung zwischen Naturschutz, Landwirtschaft und Land in Reaktion auf das Volksbegehren "Rettet die Biene".
• Für die Ganztags- und Nachmittagsbetreuung an Grundschulen und allgemeinbildenden Schulen erhöht das Land seine Zuschüsse durch die Anpassung der Personalkostensätze in Höhe von 39 Millionen Euro.
• Förderung der Digitalisierung in den kommunalen Krankenhäusern mit 5 Millionen Euro.
• Erhöhung der Mittel für den Betrieb und den Unterhalt von Landesstraßen um weitere 3 Millionen Euro auf insgesamt 82,8 Millionen Euro.
• Stärkung des juristischen Dienstes in den Landratsämtern ab dem Jahr 2022 in drei Jahresstufen mit einem Mittelzuwachs im ersten Jahr von rund 700.000 Euro.

Sofern der Bund keine Förderzusage für den weiteren Ausbau der Kitas macht, will das Land auch hierfür Mittel von bis zu 70 Mio. € bereitstellen, außerdem sagt es eine Ko-Finanzierung von Bundesmittel für den Ausbau des Ganztagesangebots an Grundschulen zu. Aus dem Corona-Rettungsschirm für Krankenhäuser in Höhe von 240 Mio. € können auch kommunale Krankenhäuser Hilfen erhalten, wenn nicht alle Mittel abgerufen werden. Den Solidaritätsfonds "Aufbauhilfe 2021" für die von der Flutkatastrophe im Sommer 2021 betroffenen Gebiete beteiligt sich das Land mit 17 Mio. €, die Kommunen mit 13 Mio. €.

Gemessen an den Bedarfen der Kommunen sind diese Hilfen aber sehr gering. Wie der Gemeindetag Baden-Württemberg im Februar 2022 feststellte, werden zahlreiche Kommunen für das Haushaltsjahr 2022 unausgeglichene Haushalte aufstellen oder haben diese schon aufgestellt. "Dadurch müssen unter Umständen auch angestrebte und längst erforderliche Projekte zurückgestellt werden". Neben dem Einnahmeausfall verweist der kommunale Spitzenverband auch auf steigende Energiepriese sowie Baukosten und neue Infrastrukturprojekte, beispielsweise der Rechtsanspruch auf Ganztagesbetreuung, Maßnahmen in Digitalisierung, Mobilitäts- und Klimawandel.

Siehe auch

• Kulturrat: Aktuelle Hilfsmaßnahmen des Landes Baden-Württemberg und anderer Akteure im Land für den Kulturbereich