Repräsentation von Frauen in der Kommunalpolitik

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Frauen sind in kommunalen Vertretungskörperschaften, besonders aber in Führungspositionen der Verwaltung und von kommunalen Unternehmen, nach wie vor stark unterrepräsentiert. Eine Vielzahl von Studien und Untersuchungen der vergangenen zehn Jahre hat dies immer wieder herausgearbeitet, doch positive Veränderungen verlaufen, wenn sie überhaupt stattfinden, extrem langsam - anders als in den 80er und 90er Jahren.

Einige Fakten[Bearbeiten]

Wo steht die Repräsentation von Frauen in der Kommunalpolitik? Einige Zahlen aus verschiedenen Studien (siehe unten) geben Auskunft:

  • In den kommunalen Vertretungskörperschaften deutscher Großstädte waren 2017 34% der Mitglieder weiblich; die Spanne ging von 22,2% bis 44%. Dieser Anteil wächst seit Mitte der 90er Jahre kaum noch an.
  • In hauptamtlichen Führungspositionen ist der Frauenanteil noch geringer: Bei den Dezernent*innen macht er 29% aus, bei den Oberbürgermeister*innen 8%.
  • In deutschen Mittelstädten zwischen 30.000 und 50.000 Einw. sind sogar nur 26,4% der Ratsmitglieder weiblich, auch hier ist der Frauenanteil in Führungspositionen noch geringer.

Gründe und Handlungsoptionen[Bearbeiten]

Eine große Rolle dürften allgemeine gesellschaftspolitische Gründe spielen. Frauen werden in gesellschaftlichen Zusammenhängen weniger wahrgenommen, ihre Fähigkeiten weniger anerkannt als die von Männern. Teilweise zeigen sie auch ein weniger starkes Konkurrenzverhalten und vernetzen sich anders als Männer. Hinzu kommt, dass immer noch eine gesellschaftliche Arbeitsteilung vorherrscht, die Frauen eine stärkere Rolle in Haushalt und Kinderbetreuung zuweist als Männern, auch wenn sich hier Rollenbilder langsam verändern. Gerade im mittleren Lebensalter erweist es sich auch aufgrund der Doppelbelastung immer wieder als schwierig, Frauen für ehrenamtliches Engagement zu gewinnen.

Hinzu kommen strukturelle Aspekte der Kommunalpolitik. Sofern sich Parteien nicht selbst entsprechende Quoten verordnen (Grüne und Linke tun dies überwiegend), zwingt niemand die Parteien, Frauen angemessen auf ihre Kandidat*innen-Listen zu setzen. Ein personalisiertes Verhältniswahlrecht kann zusätzlich dazu beitragen, dass Frauen auf den Listen "nach hinten gewählt" werden. Auch eine männerdominierte politische Kultur schreckt Frauen oft ab. Schließlich fehlt es zumeist an einer gezielten Ansprache und Rekrutierung von Frauen für kommunale Mandate.

Die folgenden Publikationen beschränken sich nicht auf die Bestandsaufnahme und die Suche nach den Gründen für die Unterrepräsentation von Frauen, sondern geben auch Handlungsempfehlungen, um Veränderungen zu erreichen. Diese lassen sich grob in zwei Handlungsfelder einteilen:

  • Direkte Förderung von Frauen: Hierzu gehören die gezielte Rekrutierung von Frauen, Empowerment und Unterstützung bei der Vernetzung sowie eine Sensibilisierung der Akteur*innen und der Öffentlichkeit.
  • Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen: Dies geht von gesetzlichen Regelungen insbesondere beim Wahlrecht (Wahlsystem, Paritätsgesetze) über parteiinterne Quoten bis hin zu Maßnahmen für eine bessere politische Kultur und die Verbesserung der Vereinbarkeit von Mandat, Beruf und Privatleben. Die Förderung von Frauen in Führungspositionen kommunaler Unternehmen kann auch in einen Public Corporate Governance Kodex aufgenommen werden.[1]

Studien und Publikationen[Bearbeiten]

Titelbild der Studie "Engagiert vor Ort"

Engagiert vor Ort – Wege und Erfahrungen von Kommunalpolitikerinnen[Bearbeiten]

Eine umfangreiche Studie unter dem Titel Engagiert vor Ort – Wege und Erfahrungen von Kommunalpolitikerinnen erstellten Uta Kletzing und Helga Lukoschat für die EAF - Europäische Akademie für Frauen in Politik und Wirtschaft im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend im Jahr 2010 (siehe unten unter Materialien). Für sie gibt es drei Erklärungsgründe für die mangelnde politische Beteiligung von Frauen: Sozioökonomische Faktoren, institutionelle Rahmenbedingungen und die politische Kultur. Anhand von Befragungen und intensiven Interviews gehen sie der Frage nach, welche Faktoren das kommunalpolitische Engagement von Frauen unterstützen können. Oft ging dem kommunalen Mandat ein ehrenamtliches Engagement in Vereinen, Verbänden oder Initiativen voraus - dies gilt für 86% der Befragten. Ausschlaggebend waren daneben aber auch Impulse aus dem Umfeld, die meisten Gemeinderätinnen wurden von anderen zur Kandidatur aufgefordert, meist gezielt angesprochen und geworben. Mehr als die Hälfte der vor Ort engagierten Frauen sieht jedoch männlich dominierte Strukturen und Mängel in der politischen Kultur als Hindernis. Ein weiteres Problem ist die Vereinbarkeit von Erwerbtätigkeit, Familienarbeit und politischem Mandat. Die große Mehrzahl ist zwar erwerbstätig, aber oft nur in Teilzeit; auch sind viele Mütter in Kommunalparlamenten, überwiegend aber solche, deren Kinder älter als 16 Jahre sind. Auch die Unterstützung durch Lebenspartner*in und zumindest Akzeptanz bei der Arbeitgeber*in ist wichtig. Eine Chance sehen die Autorinnen in einer "Professionalisierung" der Kommunalpolitik, wenn es gelingt, effizientere Arbeitsstrukturen, eine bessere Nutzung moderner Kommunikationsmittel und zeitgemäße Unterstützungsangebote zu realisieren.

Die Studie schaut auch auf die besondere Situation von Frauen in hauptamtlichen kommunalpolitischen Führungspositionen. Hier stellen sie einen hohen Anteil von Frauen, deren Lebenssituation als "Doppelkarrierepaar" beschrieben werden kann, fest, außerdem eine hohe Karriereorientierung und einen ausgeprägten Macht- und Gestaltungswillen. Meist sind sie besonders früh in eine Partei eingetreten. Doch auch hier wirken kulturelle Hindernisse; so machen Frauen in der Kommunalpolitik besonders oft dann Karriere, wenn die innerparteiliche Konkurrenz gering ist oder eine "verfahrene Situation", z.B. aufgrund eines politischen Skandals, schnell aufgelöst werden soll. Dagegen ist selten zu sehen, dass Parteien Frauen gezielt suchen und rekrutieren.

Daraus leiten die Autorinen folgende Handlungsempfehlungen ab:

  • verstärkte Frauen- und Nachwuchsförderung in Parteien und zivilgesellschaftlichen Vereinen und Verbänden
  • Modernisierung von Kommunalpolitik und Schaffung von Rahmenbedingungen zur besseren Vereinbarkeit von Kommunalpolitik mit der Familie und dem Beruf
  • Verbesserung der institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen von Kommunalpolitik
  • mehr Empowerment und Vernetzung von Kommunalpolitikerinnen.
Titelbild der Studie "Die Hälfte der Macht im Visier"

Holtkamp / Schnittke: "Die Hälfte der Macht im Visier" (2010)[Bearbeiten]

2010 veröffentlichten die Heinrich-Böll-Stiftung und die Fachzeitschrift Alternative Kommunalpolitik eine umfangreiche Studie von Lars Holtkamp und Sonja Schnittke: "Die Hälfte der Macht im Visier. Der Einfluss von Institutionen und Parteien auf die politische Repräsentation von Frauen" (siehe ebenfalls unter Materialien). Dazu wurde u.a. eine systematische Recherche der Ratsmandate und kommunalen Führungspositionen in allen deutschen Großstädten zum Stand 2008 durchgeführt, ergänzt durch Fallstudien. Die Untersuchung stellt zunächst fest, dass in den Vertretungskörperschaften im Schnitt etwas über 30% der Mandatsträger*innen weiblich sind. Gegenüber der Situation drei Jahrzehnte zuvor stellt dies eine Verbesserung dar: Zwischen 1996 und 2008 hat sich der Frauenanteil in den Kommunalparlamenten deutscher Großstädte von 14,8% auf 32,3% mehr als verdoppelt. Danach stagnierte er jedoch. Die Autor*innen identifizieren mehrere Gründe dafür:

  • "Parteien machen den Unterschied". Während Grüne und Linke sich zu quotierten Wahllisten verpflichtet haben (was von beiden in ostdeutschen Bundesländern oft nicht eingehalten wird), unterbietet die CDU selbst ihr (nur empfohlenes) 33%-Quorum in drei Vierteln der Großstädte.
  • "Das personalisierte Verhältniswahlrecht bremst den transparenten Parteienwettbewerb ... und privilegiert das ... überwiegend männliche Führungspersonal". Dagegen führt die Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens in Großstädten Baden-Württembergs und Bayerns empirisch zu einer höheren Repräsentanz von Frauen.

Die Autor*innen schlagen zur Veränderung der Situation vor allem institutionelle Reformen vor:

  • Regelmäßige Veröffentlichung von Statistiken und ein Gender-Ranking nach skandinavischem Vorbild; dies kann den Wettbewerb unter den Parteien beflügeln.
  • Reform des kommunalen Wahlrechts
  • Einführung gesetzliche Quoten (Paritätsgesetze), die allerdings verfassungsrechtlich umstritten sind.

Genderranking deutscher Großstädte (zuletzt 2017)[Bearbeiten]

Der empirische Teil der genannten Studie war vorab als Genderranking deutscher Großstädte veröffentlicht worden; dieses Genderranking wurde seitdem mehrfach wiederholt, das vierte wurde 2017 publiziert. Zu diesem Zeitpunkt waren in deutschen Großstädten 34% der Mitglieder kommunaler Vertretungskörperschaften weiblich. Angeführt wurde das Ranking von der Stadt Erlangen mit 44% (und 50% Frauen unter den Ausschussvorsitzenden); Schlusslicht war Mülheim an der Ruhr mit 22,22%. Der Anteil der Oberbürgermeisterinnen ist von 17,7% im Jahr 2008 auf 8,2% eingebrochen; unter den Dezernent*innen ist er hingegen von 18,5% auf 29,1% gestiegen. Das Fazit der Autor*innen: "Ohne verbindliche Quoten geht es nicht!"

Genderranking deutscher Mittelstädte (2011)[Bearbeiten]

Das erste (und bisher einzige) Genderranking deutscher Mittelstädte, veröffentlicht 2011, zeigte für diesen Typ von Städten mit 20.000 bis unter 100.000 Einwohner*innen noch mehr Nachholbedarf. Untersucht wurden 212 Städte zwischen 30.000 und 50.000 Einw. (von insgesamt rund 620 Mittelstädten in Deutschland) anhand von Statistiken und ergänzenden Vor-Ort-Recherchen. Der Frauenanteil in den Stadträten lag in dieser Untersuchung zwischen 13,3% und 37,5%, im Durchschnitt betrug er 26,4%. Bei bedeutenderen Positionen nimmt er weiter ab: Nur 19,2% der Ausschussvorsitzenden waren weiblich, bei den Fraktionsvorsitzenden waren es 18,4%, bei Dezernent*innen 14% und bei Bürgermeister*innen unter 10%. Unter den Parteien lagen Bündnis 90 / Die Grünen beim Frauenanteil im Rat mit 40,7% vorn, gefolgt von Linken (32%) und SPD (30,9%). Bei den Grünen lag der Anteil der weiblichen Fraktionsvorsitzenden ebenfalls bei 40,7%, bei der CDU waren es 10,4%.

Titelseite der Studie

Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher Unternehmen[Bearbeiten]

Seit 2011 untersucht Prof. Dr. Ulf Papenfuß, heute am Lehrstuhl für Public Management & Public Policy der Zeppelin Universität Friedrichshafen, zusammen mit weiteren Autor*innen die Repräsentation von Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher Unternehmen. Unter dem Begriff "Top-Management" werden dabei die Mitglieder leitender Organe wie Geschäftsführung, Geschäftsleitung oder Vorstand verstanden. Seit 2018 erscheinen die Untersuchungen unter dem Titel "FIT-Public Management-Studie".

In der neuesten Publikation[2] wurden 1.466 Top-Managementorgane kommunaler Unternehmen untersucht; dabei waren 422 der insgesamt 2.165 Top-Managementpositionen durch Frauen besetzt – ein Frauenanteil von 19,5 %. Seit 2018 war ein leichter Anstieg zu verzeichnen, der sich nach 2020 jedoch nicht fortsetzte. Auffällig waren die großen Unterschiede: In 12 Städten lag die Repräsentation bei über 30%, in 17 Städten weiter unter 10%. Angeführt wird das Ranking von Offenbach am Main (Hessen), wo 47,8% der Positionen weiblich besetzt sind, gefolgt von Rostock (Mecklenburg-Vorpommern) und Gotha (Thüringen) mit jeweils 36,4%. Schlusslichter sind sechs Gemeinden (Oranienburg, Ingolstadt, Osnabrück, Bitterfeld-Wolfen, Heidelberg und Neunkirchen), in denen keine einzige Frau in einer Top-Managementposition eines öffentlichen Unternehmens zu finden ist. Den stärksten Anstieg verzeichnet Hannover, wo der Anteil weiblich besetzter Positionen zwischen 2018 und 2021 von 15,6% auf 25% stieg; auch München, Oldenburg und Trier verzeichnen starke Zuwächse. Tendenziell ist die Repräsentation von Frauen in den Top-Managementpositionen in ostdeutschen Städten größer als in westdeutschen. Interessant ist auch der Branchenvergleich. So ist der Anteil weiblich besetzter Top-Managementpositionen im Feld "Zoo und Naturpflege" sowie "Gesundheit und Soziales" am höchsten (36,1% bzw. 31,8%), bei "Digitalisierung und IT" am niedrigsten (1,9%). In kleinen Unternehmen (bis 2,3 Mio. € Bilanzsumme) ist er mit 24,7% am höchsten, in den größten (ab 130,6 Mio. € Bilanzsumme) mit 16,7% am niedrigsten. Erstmalig untersucht die Studie auch bundes- und landeseigene Unternehmen, auf die hier nicht weiter eingegangen wird.

In ihrem Fazit stufen die Autor*innen den Anteil von Frauen in Top-Managementorganen öffentlicher Unternehmen als weiterhin verbesserungsbedürftig ein. Gemessen an den selbst formulierten Zielen sehen sie sin vielen Gebietskörperschaften großen Handlungsbedarf. Die Repräsentationsunterschiede und divergierenden Entwicklungsgeschwindigkeiten verdienten eine intensive gesellschaftspolitische Reflexion und Diskussion. Eine umfassende Analyse der Ursachen nimmt die Studie nicht vor, empfiehlt jedoch, neben anderen Faktoren die Unternehmenskultur und die Vereinbarkeit von Beruf und Familie in Führungspositionen für Frauen und Männer in den Blick zu nehmen. Weiter sollte untersucht werden, wie es einzelnen besonders erfolgreichen Städten gelungen ist, die Repräsentation von Frauen zu verbessern. Ob ein Public Corporate Governance Kodex (PCGK) relevante Effekte auf von der Politik formulierte Teilhabeziele haben kann, ist nach Ansicht der Autor*innen nicht hinreichend erforscht; sie empfehlen jedoch, in jeder Gebietskörperschaft mit öffentlichen Unternehmen einen PCGK einzuführen. Mit Blick auf die Vorbildfunktion der öffentlichen Hand und gesetzlich formulierte Ziele verdient das Thema mehr Aufmerksamkeit. Beispielsweise sollte die Repräsentation von Frauen für die zwei Führungsebenen unterhalb des Top-Managementorgans in die regelmäßig von Gebietskörperschaften zu veröffentlichenden Beteiligungsberichte aufgenommen werden. Auch mögliche Vergütungsunterschiede (Gender Pay Gap) sollten untersucht werden. Schließlich empfehlen sie auch, die Arbeitgeberattraktivität von öffentlichen Unternehmen und Verwaltung, ein integriertes Personalmanagement sowie eine integrierte Gleichstellungsarbeit von Kernverwaltung und öffentlichen Unternehmen in den Blick zu nehmen.

Auch der "Public Women-on-Board-Index", der 2021 zuletzt aktualisiert wurde, sieht die Repräsentation von Frauen in den Führungspositionen öffentlicher Unternehmen stagnieren oder gar zurückgehen. Er betrachtet jedoch nur die öffentlichen Unternehmen in der Hand von Bund und Ländern. Die Autor*innen erhoffen sich Rückenwind für die bessere Repräsentation von Frauen vom Zweiten Führungspositionengesetz"[3], das am 12.08.2021 in Kraft getreten ist.[4]

Weblinks dazu[Bearbeiten]

Fußnoten[Bearbeiten]

Materialien[Bearbeiten]

Siehe auch[Bearbeiten]