Gemeindefinanzen 2020

Die halbfetten Jahre sind vorbei

Dank steigender Steuereinnahmen und niedriger Zinsen hat sich seit 2016 die Lage bei den Gemeindefinanzen entspannt, jedenfalls für die Mehrzahl der Kommunen. Das bedeutet aber noch keine nachhaltige Verbesserung: Weder konnte das Altschuldenproblem noch der Investitionsstau aufgelöst werden. Letzterer bleibt auf hohem Niveau – denn nicht immer ist Geldmangel das größte Investitionshemmnis.

Im Rückblick war 2017 vielleicht für lange Zeit das beste Jahr in Sachen Kommunalfinanzen. Eine seit 2012 anhaltende starke Konjunktur bescherte den Kommunen wachsende Steuereinnahmen, die Sozialausgaben stagnierten – wenn auch auf hohem Niveau –, Kassenkredite wurden teilweise abgebaut. Ergebnis waren in der Summe aller Kreise und Gemeinden hohe Überschüsse und steigende Investitionen. Auch 2018 gab es gute Zahlen, wenn auch die Ausgaben stärker zunahmen als die Einnahmen und daher die Überschüsse leicht zurückgingen. Doch bei all dem wuchsen die Unterschiede zwischen finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden weiter.

Reiche Kommunen werden reicher, arme stagnieren

Im Kommunalpanel 2019 der KfW-Bank (siehe unten unter "Aktuelle Veröffentlichungen") bezeichnen je ein Drittel der befragten Gemeinden ihre Finanzlage als „sehr gut/gut“ oder als „befriedigend“, der Rest zu etwa gleichen Teilen als „ausreichend“ oder „mangelhaft“. 21 Prozent der Gemeinden hatten 2018 keinen ausgeglichenen Haushalt, viele von ihnen mussten somit eine Konsolidierungsvereinbarung oder ein Haushaltssicherungskonzept beschließen.

Es bleibt dabei: Von den wachsenden Einnahmen aufgrund guter Konjunktur kommt bei den schon vorher gut aufgestellten Gemeinden am meisten, bei den prekär finanzierten aber deutlich weniger an. Auch wenn einige zuvor defizitäre Haushalte jetzt ausgeglichen werden können, entsteht dadurch noch kein Spielraum, um Altschulden zu tilgen oder vernachlässigte Investitionen nachzuholen. Dafür wären Überschüsse über viele Jahre notwendig. Oder, mit den Worten des Kommunalen Finanzreports: „Haushaltskrisen sind abgeschwächt, aber nicht gelöst.“ Gerade jene Kommunen, die besondere Anstrengungen unternehmen müssten, um ihre Zukunft zu sichern, können dies nicht leisten – die Unterschiede verstärken sich also weiter.

Kommunale Schulden: Keine Entwarnung

Die kommunalen Gesamtschulden betrugen Ende 2018 rund 130 Milliarden Euro und sind damit seit dem Höchststand von 2015 um zirka 16 Milliarden Euro gesunken. Dabei gingen vor allem die Kassenkredite zurück. Hier spielt die Hessenkasse die Hauptrolle, das heißt vor allem hessischen Kommunen wurden vom Land Kassenkredite abgenommen. Die verbleibenden Kassenkredite konzentrieren sich im Ruhrgebiet, in Rheinland-Pfalz und dem Saarland.

Bei 70 Prozent der kommunalen Schulden handelt es sich um langfristige Kommunalkredite, die durch entsprechende Investitionsvorhaben verursacht und gedeckt sind. Teilweise konnten die Kommunen umschulden; dadurch sinkt ihre Zinsbelastung kontinuierlich, von knapp fünf Milliarden Euro 2011 auf jetzt rund drei Milliarden Euro jährlich. Was jedoch bleibt, ist ein Anteil von dauerhaft überschuldeten Kommunen: In der Ernst & Young-Befragung erwarten 17 Prozent der Kommunen, ihre Schulden nicht aus eigener Kraft tilgen zu können.

Kommunale Investitionen: In 30 Jahren real halbiert

Die kommunalen Sachinvestitionen sind 2018 gegenüber dem Vorjahr noch einmal deutlich, nämlich um 13 Prozent auf zirka 35 Milliarden Euro angestiegen. Doch damit ist gerade erst das Niveau von 1992 erstmalig knapp überschritten; in derselben Zeit hat sich hingegen das Bruttosozialprodukt fast verdoppelt. Wenn in den letzten Jahren also von sprudelnden Steuereinnahmen die Rede ist, dann ist dies höchstens im Vergleich zu den besonders mageren Jahren 1997 bis 2016 berechtigt. Der Anteil der kommunalen Investitionen an der Gesamtwirtschaft hat sich in den vergangenen drei Jahrzehnten ungefähr halbiert.

Der kommunale Investitionsrückstand wird im Kommunalpanel auf 138 Milliarden Euro beziffert. Dabei bildet der Bereich Schule mit rund 43 Milliarden Euro den größten Posten, gefolgt von den Straßen mit 36 Milliarden Euro. Der Investitionsstau ergibt sich einerseits aus dem Altern der vorhandenen Infrastruktur, die sich in doppischen Haushalten in den Abschreibungen wiederfindet, aber auch aus den in den Kommunen wahrgenommenen Bedarfen. So stellen die Engpässe auf dem Wohnungsmarkt, die Digitalisierung oder der Klimaschutz die Kommunen vor neue Herausforderungen.

Bund und Länder haben darauf teilweise mit zusätzlichen Fördermitteln reagiert, die jedoch nur schleppend abfließen. Ein Grund dafür ist die mehr als ausgelastete Bauwirtschaft. Zeitnah ausführende Firmen zu finden ist heute nicht einfach. Manche Vorhaben werden auch zurückgestellt, weil die wenigen Baufirmen, die noch auf Ausschreibungen reagieren, überhöhte Preise aufrufen. Doch auch in den Kommunen selbst wurden in den vergangenen Jahren die Bau- und Planungsabteilungen – oft gezwungenermaßen im Rahmen von „Haushaltskonsolidierung“ – heruntergespart. Fachkräfte zu finden wird immer schwerer, Planungsbüros zu beauftragen ebenfalls. Auch wo Geld vorhanden und Vorhaben beschlossen sind, können sich kommunale Bauvorhaben also stark verzögern.

Die Schwarze Null

Seit Jahren bewegt sich der vom Kommunalpanel ermittelte kommunale Investitionsrückstand auf einem Niveau zwischen 120 und 150 Milliarden Euro. Weder der Bund noch die Länder haben große Anstrengungen unternommen, hieran etwas zu ändern, im Gegenteil wurde mit Steuersenkungen, Schuldenbremse und restriktiver Finanzaufsicht die öffentliche Infrastruktur dem Verfall preisgegeben.

Um es klar zu sagen: Wer heute die Schwarze Null propagiert, übersieht, dass eine verfallende und veraltete Infrastruktur eine mindestens ebenso schwere Hypothek für künftige Generationen darstellt wie ein Kredit – zumal in Zeiten niedriger, teils sogar negativer Zinsen. Eine Investition in ein nützliches Projekt, deren Kreditkosten niedriger sind als die Einsparungen oder Erträge, ist in aller Regel wirtschaftlich sinnvoll. Beispiel Energiespar-Investitionen: Wem ist damit geholfen, wenn (derzeit geringe) Zinslasten vermieden, dafür aber weit höhere Aufwendungen für Energie gezahlt und dabei Umwelt und Ressourcen unnötig belastet werden? Wer den Haushalt rein fiskalisch betrachtet und unter Schuldenfreiheit nur das Vermeiden von Geldschulden versteht, kommt aber zu genau solchen Ergebnissen.

Ausblick

Und der Ausblick? Die jüngste Steuerschätzung kommentierte die Presse mit dem Satz „Die fetten Jahre sind vorbei“. Wie erwähnt waren sie gar nicht so fett: Nach wie vor leistet sich unsere reiche Gesellschaft einen armen Staat, wie am Zustand der Infrastruktur überall zu besichtigen ist. Richtig ist, dass sich die Konjunktur abschwächt – Handelskonflikte und Brexit sind hier nur zwei Stichworte –, was das weitere Wachstum der Steuereinnahmen bremst. Bankensystem und Währung sind nicht so stabil wie sie scheinen, und das Ausweichen des Kapitals in den Immobiliensektor birgt neues Krisenpotenzial.

Die Zinsen dürften noch einige Zeit auf niedrigem Niveau verharren, was hoch verschuldete Gemeinden jedenfalls an dieser Stelle entlastet. Der Bund hat eine gewisse Bereitschaft angedeutet, beim Ablösen kommunaler Altschulden zu helfen – hier sollte weiter gebohrt werden, solange noch finanzielle Spielräume erkennbar sind. Die Kommunen sollten sich darauf einstellen, dass schlechtere Zeiten kommen werden; bis dahin sind mögliche Überschüsse aber häufig in – sinnvollen und nachhaltigen – Investitionen besser angelegt als in einer Rücklage, die nicht einmal verzinst wird.

Aktuelle Veröffentlichungen zu den Kommunalfinanzen

Früher genügte es für einen guten Überblick zur kommunalen Finanzlage, den jährlichen Gemeindefinanzbericht zu studieren, der jedoch 2017 zum letzten Mal erschien. Dieser Artikel stützt sich hauptsächlich auf drei lesenswerte Veröffentlichungen:

• Der Kommunale Finanzreport 2019 der Bertelsmann-Stiftung. Er erscheint alle zwei Jahre – 2019 fokussiert er nach einem eingehenden Überblick über die Jahre 2017 und 2018 auf Steuern, Rücklagen, Kassenkredite und nimmt dabei immer auch die Disparitäten in den Blick. Zum Abschluss wird noch einmal auf die typischen Unterschiede zwischen „starken“ und „schwachen“ Kommunen eingegangen. (PDF, 188 Seiten)

• Das KfW-Kommunalpanel 2019. Es basiert auf Befragungen von Kommunen und spiegelt somit ihre Wahrnehmung der Finanzlage und ihre Erwartungen wider. Neben der allgemeinen Analyse spielen dabei die Investitionen und der festgestellte Investitionsstau eine zentrale Rolle. (PDF, 34 Seiten)

• Die Kommunenstudie 2019 der Unternehmensberatung Ernst & Young. Sie stützt sich ebenfalls auf eine Befragung sowie die amtlichen Statistiken. Beim Blick in die Zukunft fragt sie nicht nur nach den Erwartungen, sondern auch nach den Absichten und Handlungsoptionen. (PDF, 30 Seiten)

• Nach Fertigstellung des Artikels erschienen: Martin Beznoska / Björn Kauder (Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) Köln): Schieflage der kommunalen Finanzen, Ursachen und Lösungsansätze, IW-Policy Paper 15/2020 (29.05.2020, pdf-Format, 40 Seiten). Inhalt: Kommunale Finanzen im Vergleich der Bundesländer, Ursachenanalyse der Schieflagen kommunaler Finanzen am Beispiel Nordrhein-Westfalens sowie Fazit und Handlungsempfehlungen. Die Autoren empfehlen u.a. eine höhere Übernahme von Sozialleistungen durch den Bund oder die Länder, einen 450 Mrd. € schweren Investitionsfonds zur Auflösung des aufgelaufenen Investitionsstaus sowie den Abbau kommunaler Altschulden durch die Länder (nicht durch den Bund!).

Siehe auch

• Jakob Eich: Finanzierungsplus der Kommunen halbiert sich 2019, in: Der Neue Kämmerer, 27.02.2020
• Deutscher Städtetag: Stadtfinanzen 2019
• Steuerschätzung vom Oktober 2019

Der vorstehende Text von Wolfgang Pohl erscheint in der "Alternativen Kommunalpolitik" Nr. 1/2020, S. 52-54. Er wurde für die Online-Veröffentlichung geringfügig überarbeitet.