Hessenkasse

Im Juli 2017 kündigte der hessische Finanzminister Schäfer ein neues Hilfsprogramm für verschuldete Kommunen mit der Bezeichnung "Hessenkasse" an. Es ersetzt nicht den Entschuldungsfonds ("Schutzschirm"), sondern ergänzt ihn. Trotz des Schutzschirms gibt es eine Reihe von überschuldeten Kommunen, die entweder nicht unter die Kriterien des Schutzschirms fielen, ihm wegen der damit verbundenen Bedingungen nicht beigetreten sind oder erst nach Inkraftteten des Schutzschirms in eine finanzielle Notlage gerieten.

Das entsprechende Landesgesetz wurde am 24.04.2018 verabschiedet. Die "Hessenkasse" besteht aus zwei voneinander unabhängigen Programmen: Übernahme von kommunalen Kassenkrediten durch das Land und Investitionshilfen für nicht überschuldete Kommunen.

Übernahme der Kassenkredite durch das Land

Das Land bot den Kommunen an, ihre bis dahin aufgelaufenen Kassenkredite vollständig zu übernehmen. Stichtag für die Entschuldung ist für die Mehrzahl der beteiligten Kommunen der 17.09.2018, für die anderen der 17.12.2018. Die Kommune trägt dabei weiterhin Zins- und Tilgungsleistungen, im Durchschnitt jedoch nur in einem Drittel der Höhe, die ansonsten fällig wäre, nämlich ca. 25 € je Einwohner/in und Jahr. Dieser Betrag wurde 2018 "flexibilisiert": Bei höheren Haushaltsüberschüssen kann die Kommunen ihren Tilgungsbeitrag erhöhen und so die Schuldentilgung beschleunigen, bei finanziellen Schwierigkeiten können die Raten jedoch auch zeitweilig ausgesetzt werden. Die restlichen zwei Drittel trägt das Land mit Hilfe auch von Bundesmitteln. Den Kommunen, die mit diesen Raten nach 30 Jahren ihre Kassenkredite noch nicht abgezahlt haben, soll dann die Restschuld erlassen werden; nach jetziger Lage sind das etwa 20 Kommunen. Bei den Kassenkrediten der hessischen Kommunen geht es um einen Gesamtbetrag von etwa 4,9 Mrd. €, die sich auf 179 (von 447) Kommunen verteilen. Davon entfallen allein auf die Stadt Offenbach 564 Mio. €, auf den Kreis Offenbach 522,4 Mio. €.

Abgewickelt wird das Programm über die landeseigene Wirtschafts- und Infrastrukturbank Hessen. Da diese die notwendigen Kredite aufnimmt, erscheinen sie nicht in der staatlichen Finanzstatistik; das Land Hessen kommt so auch nicht in Konflikt mit der Schuldenbremse. Diese refinanziert die Kredite am Finanzmarkt. Bestandteil des Progamms soll auch ein umfassendes Betreuungs-, Beratungs- und Organisationsangebot durch die Landesregierung und die Wirtschafts- und Infrastrukturbank sein. Die Kommunen erhalten die Entschuldung nicht automatisch, sondern mussten sich zur Teilnahme an der Hessenkasse bewerben.</ref>

Bis Ende August 2017 hatten die allermeisten Kommunen die notwendigen Daten an das Land gemeldet. Mit allen interessierten Kommunen (damals ca. 250) wurden bis März 2018 individuelle Beratungsgespräche geführt. Nach der Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes im Landtag am 24.4.2018 hatten die Kommunen bis Ende Mai Zeit zur Antragstellung. Nach Prüfung der Anträge im Sommer 2018 wurden die kommunalen Kassenkredite bis Jahresende 2018 sukzessive abgelöst. Hatten die hessischen Kommunen Ende 2017 noch Kassenkredite von 5,6 Mrd. € in ihren Haushalten stehen, waren es Ende 2018 nur noch 0,4 Mrd. €.

Änderung des kommunalen Haushaltsrechts

Die Hessenkasse ist mit Änderungen des kommunalen Haushaltsrechts verbunden. So wird in der Hessischen Gemeindeordnung durch einen neuen § 92a für bestimmte Fälle ein Haushaltssicherungskonzept eingeführt, die Regelungen zum Haushaltsausgleich (§ 92) werden neu formuliert und bei nicht ausgeglichenem Haushalt die Genehmigungsbedürftigkeit des Haushalts festgeschrieben (neuer § 97a). Vor allem aber wird die Aufnahme neuer Liquiditätskredite (dieser Begriff wird in Hessen nun anstelle von "Kassenkredite" verwendet) genehmigungspflichtig, ebenso die Liquiditätsplanung der Gemeinde, die der Kommunalaufsicht vorzulegen ist (§§ 97a und 105). Die (momentan) sehr kostengünstige Möglichkeit der Liquiditätsbeschaffung über Liquiditätskredite fällt für die Gemeinden damit weitgehend weg. Weiterhin müssen Gemeinden einen Liquiditätspuffer in Höhe von 2% der Auszahlungen für laufende Verwaltungstätigkeit vorhalten (§ 106 Abs.1 HGO).

691-Mio.-Investitionsprogramm

Um dem Vorwurf zu begegnen, die Übernahme von Kassenkrediten bestrafe sparsame Kommunen (nämlich solche, die keine Kassenkredite aufgenommen haben), wird als zweite Komponente ein Investitionsprogramm in Höhe von ca. 691 Mio. € für finanzschwache Kommunen aufgelegt, die voraussichtlich bis Mitte 2018 keine Kassenkredite haben. Daran nehmen 247 Kommunen teil, die mindestens je 750.000 € erhalten. Beispielsweise erhält der Wetteraukreis rund 31 Mio. €, der Kreis Waldeck-Frankenberg 16,3 Mio. €, der Hochtaunuskreis etwas über 3 Mio. €; Fulda kann 14,1 Mio. € erwarten, Maintal (Main-Kinzig-Kreis) bis zu 8,3 Mio. €, GroßGerau 4,3 Mio. €, Lauterbach (Vogelsbergkreis) rund 3,4 Mio. €, Homberg (Ohm) 1,46 Mio. €, Mücke 1,87 Mio. €, Nauheim 2,057 Mio. €. Die Mittel werden nur auf Antrag zur Verfügung gestellt. Die damit getätigten Investitionen erfordern einen kommunalen Eigenanteil von 10%, der notfalls über einen Kredit der Wirtschafts- und Infrastrukturbank bereitgestellt wird, dessen Zinsen vom Land getragen werden. Insgesamt können rund 92% der hessischen Kommunen entweder an der Hessenkasse oder am Investitionsprogramm teilnehmen. Nicht antragsberechtigt sind beispielsweise Eschborn, Bad Homburg, Kronberg, der Main-Taunus-Kreis, Frankfurt am Main, Friedrichsdorf, Limburg und Wiesbaden, die nicht als finanz- oder strukturschwach angesehen werden.

Finanzierung und Kritik

Die Landesregierung beziffert den kommunalen Anteil an der Tilgung der Kassenkredite (über 30 Jahre hinweg) auf ca. 100 Mio. € jährlich, den Landesanteil auf ca. 200 Mio. € jährlich. Zu diesem Landesanteil gehören jedoch auch Mittel nach dem Bundesteilhabegesetz (nach Länderfinanzausgleich), aus dem Kommunalanteil Fonds Deutsche Einheit (Weiterführung der erhöhten Gewerbesteuerumlage), aus dem Landesanteil Fonds Deutsche Einheit sowie im Landesausgleichsstock entbehrliche Mittel. Damit sind hier auch Mittel enthalten, die ohne die Hessenkasse auch an die Kommunen geflossen wären, wenn auch nach anderen Verteilmechanismen. Damit finanzieren die Kommunen - insbesondere auch jene, die keine Kassenkredite abzutragen haben - die Hessenkasse faktisch mit. Nach Angaben von Uwe Becker, Stadtkämmerer in Frankfurt am Main, geht der Stadt aufgrund der Mitfinanzierung der Hessenkasse im Laufe von 30 Jahren rund eine halbe Mrd. € verloren.

So kommt auch der Hessische Städte- und Gemeindebund zu einer anderen Rechnung als die Landesregierung: Das Land finanziere letztlich nur gut ein Fünftel der Tilgung und müsse seinen Anteil daher erheblich aufstocken. Schließlich trage das Land "eine erhebliche Mitverantwortung dafür, dass das Kassenkreditproblem in Hessen so groß geworden ist".

Die Opposition im hessischen Landtag kritisierte das Programm umgehend. Der haushaltspolitische Sprecher der FDP-Fraktion, Jörg-Uwe Hahn, nannte die Hessenkasse "eine gigantische 'Bad-Bank', die über 30 Jahre neun Milliarden Euro an Zinsen und Tilgung abtragen soll". Dem Landeshaushalt würden dadurch jährlich 200 Millionen Euro entzogen. Das Programm sei außerdem "unausgewogen und unfair.” Schuldenmacher, egal ob sie reich oder arm sind, würden mit Geld aus dem Landeshaushalt belohnt. Für den finanzpolitischen Sprecher der SPD-Fraktion, Norbert Schmitt, ist das Programm ein "unzureichender Wiedergutmachungsversuch". Die Schulden resultierten schließlich daher, dass das Land die Kommunen seit vielen Jahren mit zuwenig Geld ausstatte. Wie der Städte- und Gemeindebund kritisierte er, dass ein Großteil der Mittel für Zins und Tilgung aus kommunalen oder Bundesmitteln stamme. Da den Kommunen in Zukunft die Finanzierung von Deckungslücken über Kassenkredite versperrt ist, fürchtet Schmitt, dass „eine erneute Welle von Gebühren- und Steuererhöhungen auf die Bürgerinnen und Bürger zurollt“, damit die Kommunen den Eigenbeitrag von 25 Euro pro Einwohner aufbringen können. Jan Schalauske, finanzpolitischer Sprecher der Linken-Fraktion, forderte: "Statt nach Kassenlage des Landes immer wieder neue Sonderprogramme aufzulegen, brauchen die Kommunen dauerhaft ausreichende Finanzmittel." Dafür sei das Land verantwortlich. Die Reform des Finanzausgleichs, der sogenannte Schutzschirm, aber auch die Kommunalen Investitionsprogramme I und II hätten offensichtlich selbst aus Sicht von Schwarz-Grün nicht ausgereicht, um die Finanzlage der Kommunen entscheidend zu verbessern.

Eine andere Kritik äußert der Kämmerer der Landeshauptstadt Wiesbaden, Axel Imholz: Kommunen, die Investitionen tätigten und dafür Schulden in Kauf nahmen, erhalten Mittel aus der Hessenkasse; andere, die vorsichtig wirtschafteten und daher zwar keine Schulden, aber einen honen Investitionsbedarf haben (zu diesen gehört Wiesbaden), gehen hingegen leer aus, zumindest dann, wenn sie nicht als finanzschwach eingestuft werden. Er fordert daher, auch Kommunen mit hohen Investitionsbedarfen einzubeziehen.

Auch für die unterstützten Kommunen kann die Teilnahme an der Hessenkasse zu Problemen führen. So erwartet der Landrat des Landkreises Darmstadt-Dieburg, dass die Eigenbeteiligung von 25 € je Einwohner/in und Jahr den Landkreis zwingen könnte, die Kreisumlage zu erhöhen, was die Belastung an die kreisangehörigen Gemeinden weitergeben würde. In Zukunft soll der "Missbrauch" von Kassenkrediten - trotz der momentanen Nullzins-Situation - unterbunden und ein generelles Überschuldungsverbot in die Gemeindeordnung aufgenommen werden; das kann kommunale Handlungsspielräume weiter einschränken.

In seiner Pressemitteilung vom 12.03.2018 fordert der Hessische Städtetag die Landesregierung auf, auf die Weiterführung der erhöhten Gewerbesteuerumlage über 30 Jahre zur Finanzierung der Hessenkasse zu verzichten. Die Erhöhung war ursprünglich für den Fonds Deutsche Einheit bestimmt, der Ende 2018 ausläuft. Da sich seit dem Beschluss über die Hessenkasse der Stand der Kassenkredite verringert hat und die Zinsen auf niedrigem Niveau verharren, sei der Finanzbedarf durch die Hessenkasse geringer als ursprünglich angenommen. Weiterhin fordert der Städtetag eine bedarfsorientierte Verteilung der Investitionsmittel. Sofern der Bund, wie im Koalitionsvertrag angekündigt, ein Entschuldungsprogramm für Kommunen auflegt, dürfe Hessen nicht leer ausgehen, nur weil es die Kommunen mit der Hessenkasse teilweise bereits entschuldet hat.

Am 17.03.2018 stellte er hessische Finanzminister Thomas Schäfer eine Verringerung des kommunalen Anteils an der Finanzierung der Hessenkasse in Aussicht, die dadurch möglich sei, dass die zu finanzierende Summe sich reduziert habe.

Vorbild für andere Länder?

Die Einführung der Hessenkasse hat in anderen Bundesländern zu Forderungen geführt, neue Landesprogramme mit gleicher Stoßrichtung aufzulegen, so in NRW (siehe hierzu den Artikel Stärkungspakt (Nordrhein-Westfalen)) und in Rheinland-Pfalz (siehe hierzu den Artikel Kommunaler Entschuldungsfonds (Rheinland-Pfalz)). Auch für das im Mai 2018 angekündigte kommunale Entschuldungsprogramm des Saarlands ist die Hessenkasse Vorbild (siehe hierzu den Artikel "Konsolidierungshilfen", Abschnitt "Saarland").

Neue Diskussionen durch Corona-Krise

Durch die Hessenkasse wurden rund 4,9 Mrd. € Kassenkredite hessischer Kommunen abgelöst. Nicht zuletzt aufgrund positiver Konjunkturentwicklung konnten im ersten Jahr 2019 nahezu alle beteiligten Kommunen ihre Verpflichtungen aus dem Programm einhalten; vereinzelt wurden Ratenpausen gewährt, einige Kommunen leisteten aber auch Sondertilgungen. Die Corona-Krise ab Februar 2020 stellt diese Erfolge jedoch in Frage. Sie bringt für die Kommunen beispiellose Einbrüche bei den Einnahmen und zugleich finanzielle Mehrbelastungen mit sich. Zwar verabschiedeten Bund und Länder im Laufe des Frühsommer zusätzliche Hilfsprogramme, doch rechnen viele Kommunen mit verbleibenden Defiziten. In einer gemeinsamen Erklärung forderten der Landrat des Main-Kinzig-Kreises Thorsten Stolz und Hanaus Oberbürgermeister Claus Kaminsky Anfang Juni 2020, die Hessenkasse neu zu diskutieren und die daraus resultierenden Belastungen für die Kommunen zu reduzieren: „Das Instrument der Hessenkasse wurden unter hervorragenden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen aufgelegt. Jetzt haben wir eine völlig andere Ausgangssituation, die berücksichtigt werden muss und genau deshalb müssen die Hessenkasse und die raus resultierenden Verpflichtungen für die Kommunen neu diskutiert werden“. Ohne solche Erleichterungen seien Kommunen gezwungen, Steuern und Gebühren anzuheben, was in der derzeitigen Situation kontraproduktiv sei.

Erleichterungen durch "Corona-Kommunalpaket"

Im Rahmen des "Corona-Kommunalpakets", verkündet am 30.06.2020, wurden den Kommunen in der Hessenkasse Erleichterungen gewährt: Die Hälfte der für 2020 jeweils zu leistenden Raten können gestundet (ausgesetzt) werden. Zudem werden noch nicht abgerufene Mittel aus den Kommunalinvestitionsprogrammen des Landes an Kommunen und Krankenhausträger vorzeitig pauschal ausgezahlt. Schließlich wurden Auszahlungen aus den Gemeinschaftssteuern und dem kommunalen Finanzausgleich ebenfalls vorgezogen. Diese Maßnahmen stellen den Kommunen zusätzliche Liquidität zur Verfügung, verbessern ihre langfristige Haushaltslage aber nicht.

Siehe dazu auch

• Sondervermögen "Hessens gute Zukunft sichern"

Erste Kommunen verlassen Hessenkasse, Kassenkredite um 95% reduziert

Ende Oktober 2020 konnte mit dem mittelhessischen Hünfelden die erste Kommune die Hessenkasse wieder verlassen, nachdem sie ihren Eigenanteil vollständig bezahlt hatte. Insgesamt wurde bis dahin der Kassenkreditbestand der hessischen Kommunen um 95% reduziert und lag bei noch 240 Mio. €.

Bis Anfang 2023 konnten weitere acht Kommunen die Hessenkasse verlassen, weil ihre Entschuldung abgeschlossen war: Berkatal (Werra-Meißner-Kreis), Büdingen, Karben (beide Wetteraukreis), Flörsheim, Hattersheim (beide Main-Taunus-Kreis), Hünfelden (Kreis Limburg-Weilburg), Idstein (Rheingau-Taunus-Kreis) und Poppenhausen (Kreis Fulda). Zu diesem Zeitpunkt habe das Land rund 180 Gemeinden insgesamt etwa 5 Mrd. € Kassenkredite abgenommen, so die Landesregierung. Davon seien inzwischen 1,1 Mrd. € getilgt. Die Landesregierung hebt weiter hervor, dass den Gemeinden durch die Hessenkasse auch das Zinsänderungsrisiko abgenommen wurde. Das Land zahlt für die Ausstattung der Hessenkasse über die gesamte Zeit einen Zins von ca. 1,15%. Für die Gemeinden lägen neue Kredite schon bald in der Nähe von 4%, was auf lange Sicht Mehrkosten von knapp 150 Mio. € bedeutet hätte. Auch das Investitionsprogramm der Hessenkasse wird als Erfolg verbucht; bis zum Jahresende 2022 seien Projekte mit einer Gesamtfördersumme von ca. 600 Mio. € als förderfähig eingestuft worden.

Weblinks, Literatur

• Hessisches Ministerium der Finanzen: Finanzminister Dr. Schäfer und Innenminister Beuth stellen Programm zur Entschuldung hessischer Kommunen von Kassenkrediten und zur Förderung kommunaler Investitionen vor, Pressemitteilung vom 04.07.2017
• Hessisches Ministerium der Finanzen: Hessenkasse, Portal zum Entschuldungsprogramm mit weiteren Informationen und Erklärfilm
• Hessisches Ministerium der Finanzen / Hessisches Ministerium des Innern und für Sport: Hessenkasse, Präsentation (pdf-Format, 25 Seiten)
• Wirtschafts- und Infrastrukturbank Hessen (WIBank): Hessenkasse, Portal für Kommunen
• Andreas Burth (auf dem Portal "HaushaltsSteuerung.de"): Hessenkasse ante portas: Die kommunalen Kassenkredite in Hessen, ausführliche Darstellung mit vielen Detailinformationen (15.07.2017)
• Manfred Busch: Können Stärkungspakt oder Hessenkasse die Haushalte retten?, in: Alternative Kommunalpolitik 5/2017, S. 52 f.

Siehe auch

• Entschuldungsfonds (Hessen)
• Sondervermögen "Hessens gute Zukunft sichern"
• Konsolidierungshilfen
• Kassenkredite