Entschuldungsfonds (Hessen)

Kommunaler Schutzschirm

Ein Entschuldungsfonds übernimmt seit 1. Januar 2013 je 46 Prozent der Schulden der ärmsten Städte und Gemeinden in Hessen. In der Rahmenvereinbarung zwischen Kommunalen Spitzenverbänden und Landesregierung wird dies Programm als "Kommunaler Schutzschirm" bezeichnet. Bis zu 2,8 Mrd. € stehen zur langfristigen Tilgung kommunaler Darlehen aus originären Landesmitteln zur Verfügung. Hinzu kommt eine Zinsverbilligung in Höhe von 1 Prozent, was einem Umfang von ca. 400 Mio. Euro entspricht. Und nicht zuletzt erhalten Kommunen auf Antrag aus dem Landesausgleichsstock eine weitere Zinsverbilligung in Höhe von 1 Prozent vom 1. bis 15. Jahr der Tilgung und in Höhe von 0,5 Prozent ab dem 16. Jahr der Tilgung.

Kommunen und Land haben sich auf Kriterien dafür geeinigt, welche Kommune als bedürftig gilt. Ausschlaggebend war ausschließlich die Höhe der Kassenkredite, die Finanzkraft spielte keine Rolle. Erfüllt wurden die Kriterien von 106 Kommunen, davon 89 kreisangehörige Städte und Gemeinden, 14 Landkreise und die drei kreisfreien Städte Darmstadt, Offenbach und Kassel. Sie dürfen selbst entscheiden, ob sie das Angebot annehmen – denn im Gegenzug müssen sie sich verpflichten, in einem individuell festzulegenden Zeitraum ihren Haushalt auszugleichen. Einen entsprechenden Beschluss sollte die Vertretungskörperschaft nach Möglichkeit mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit treffen.

Für die kreisangehörigen Städte und Gemeinden sowie die kreisfreien Städte wurde eine Entschuldungsquote von 46 Prozent vereinbart, für die Landkreise eine Entschuldungsquote von 34 Prozent. Zugangskriterien sind:

1. Der Durchschnitt des Kassenkreditniveaus 2009/ 2010 in Euro je Einwohner
2. Der Durchschnitt des ordentlichen Ergebnisses 2005 bis 2009 in Euro je Einwohner.
3. Ausgeschlossen sind Kommunen, die im Zeitraum zwischen 2005 und 2009 mehr als drei Mal abundant waren.

Zum Stichtag 31.12.2011 betrugen die kommunalen Schulden in Hessen 14,881 Mrd. €, davon waren 4,878 Mrd. € Kassenkredite.

Begleitende Reform der Finanzaufsicht

In Verbindung mit der Einrichtung des "Schutzschirm" wurde die Finanzaufsicht reformiert: Sie soll strengere Kriterien anwenden und Kommunen ohne Haushaltsausgleich enger, auch beratend begleiten. Den überschuldeten Gemeinden werden Vorgaben zum jährlichen Defizitabbau, zur Ausschöpfung von Ertragspotenzialen und zum Controlling gemacht. Die Finanzaufsicht wurde 2012 generell bei den Regierungspräsidien angesiedelt (Hochzonung).

Kommunen außerhalb des Schutzschirms: Finanzplanungserlass 2014 und Beratungsstelle

Mit dem Finanzplanungserlass vom 29.10.2014 hat die Landesregierung u. a. bestimmt, dass bei Kommunen mit nicht ausgeglichenem Haushalt, die nicht am "Schutzschirm" teilnehmen, der Haushaltsausgleich "grundsätzlich spätestens zum Haushaltsjahr 2017" erreicht werden muss; hierfür definiert der Erlass Konsolidierungspfade und Ausnahmeregeln. Ergänzend hierzu hat die Landesregierung im Juni 2015 eine "Beratungsstelle für Nicht-Schutzschirmkommunen, Kompetenzzentrum für Interkommunale Zusammenarbeit" als Stabsstelle gegründet; sie analysiert die Haushaltssituation von Kommunen, die die Beratung anfragen, und macht Vorschläge zur Konsolidierung. Dabei greift sie auf die Beratungserfahrungen des Schutzschirms zurück. Eine der ersten Kommunen, die die Beratung in Anspruch nahmen, war Neckarsteinach.

Zwischenergebnisse

In einer Zwischenbilanz im April 2015 stellt das hessische Finanzministerium fest, dass rund 80% der teilnehmenden Kommunen ihre Konsolidierungsziele erreicht oder übererfüllt hätten. Der Konsolidierungsertrag sei um 197 Mio. € höher als vereinbart. Bei den Kommunen, die ihre Ziele nicht erreichten, ginge es um einen Fehlbetrag von nur 16 Mio. €. Ein Grund für die guten Erfolge sei die positive Konjunkturentwicklung, die zu höheren Einnahmen bei Gewerbe- und Einkommensteuer geführt habe. In einem Gastbeitrag für die "Frankfurter Rundschau" schrieb der hessissche Finanzminister Schäfer gar, die hessischen Kommunen könnten noch vor dem Land die "schwarze Null" erreichen. Ihr Defizit habe sich innerhalb eines Jahres um 700 Mio. € verringert. Zahlen des Statistischen Landesamts vom April 2015 ergeben ein noch günstigeres Bild. Danach schlossen 204 der 447 Kommunen in Hessen ihren Haushalt mit einem Plus ab - 70 Prozent mehr als im Vorjahr. Das landesweite Defizit habe 2014 nur 71 Mio. € betragen.

Im Herbst 2015 stellte sich die Bilanz aus Sicht der Landesregierung noch etwas besser dar: Bis Mitte des Jahres hätten über 90% der teilnehmenden Kommunen ihre Konsolidierungsziele erreicht oder übertroffen. Bis Ende 2014 hätten bereits 34 (von gut 100) Kommunen den vollständigen Haushaltsausgleich erreicht, diese Zahl würde sich 2015 auf voraussichtlich über 40 erhöhen. Verfehlt wurden die Sparziele zum Zeitpunkt Mitte 2015 in Dillenburg, Rüsselsheim und Kiedrich (Rheingau-Taunus). Die Opposition im Landtag (SPD, Linkspartei und FDP) erklärte dagegen, die hessischen Kommunen seien massiv unterfinanziert. Die Investitionen seien zuletzt deutlich eingeschränkt worden.

2016: Mehrere Kommunen verlassen den Schutzschirm

Anfang 2016 gab Kassel bekannt,den Schutzschirm verlassen zu können. Nachdem die Gewerbesteuereinnahmen für 2015 um rund 20 Mio. € höher ausfielen als veranschlagt, wird für den Haushalt 2015 ein Überschuss von 51,5 Mio. € erwartet. Nachdem auch die Haushalte 2013 und 2014 einen (wenn auch geringen) Überschuss erzielten, gelten die Restriktionen des Schutzschirms für Kassel nicht mehr. Auch 2016 wurde ein Haushaltsüberschuss von 41 Mio. € (bei Gesamtausgaben von 790 Mio. €) erzielt, hiervon wurden 36 Mio. € für die Schuldentilgung verwendet.

Im Mai 2016 wurde bekannt, dass sieben weitere Kommunen den Schutzschirm verlassen können, da sie drei Jahre in Folge ausgelichene Haushalte vorgelegt hatten: die Landkreise Wetterau und Marburg-Biedenkopf sowie die Gemeinde Kirchheim und die Städte Borken, Frankenau, Hatzfeld und Kirchhain. Andere Kommunen bezeichnete der hessische Finanzminister Schäfer jedoch als "Sorgenkinder", die hinter die ursprünglichen Ziele zurückgefallen seien. Das seien Cornberg (Kreis Hersfeld-Rotenburg), Hirschhorn (Neckar) im Kreis Bergstraße, Gedern (Wetteraukreis), Egelsbach (Kreis Offenbach), Lorch (Rheingau-Taunus-Kreis) und Alsfeld (Vogelsbergkreis). Jedoch lägen über 90 Prozent der Städte, Gemeinden und Landkreise im Soll oder sogar darüber. 94 der 100 Schutzschirmkommunen haben danach 2015 ihre mit dem Land abgeschlossenen Verträge zur Konsolidierung ihrer Haushalte eingehalten, 89 die Vorgaben sogar übertroffen. Genau der Hälfte aller Schutzschirmkommunen sei dabei der Haushaltsausgleich gelungen. Für 2016 rechnet das Finanzministerium damit, dass rund zwei Drittel der Kommunen einen ausgeglichenen Haushalt vorgelegt haben werden. Die Schutzschirmkommunen hätten zusammen erstmals überhaupt einen Überschuss von rund 20 Millionen Euro erwirtschaftet und damit 300 Millionen zusätzlichen Defizitabbau über die vertraglichen Vereinbarungen hinaus geschafft.

Im Oktober 2016 stellte sich die Situation nach Ansicht der Landesregierung noch besser dar: Die 100 Schutzschirm-Kommunen hätten in den Jahren 2013-2016 insgesamt rund eine Mrd. € mehr eingespart als ursprünglich geplant. Im Haushalt 2016 werden die Kommunen im Entschuldungsfonds einen Überschuss von insgesamt ca. 46 Mio. € ausweisen anstelle des geplanten Defizits von 187 Mio €. Etwa zwei Drittel der Schutzschirm-Kommunen könnten für 2016 einen ausgeglichenen Haushalt ausweisen. Dazu tragen auch höhere Steuereinnahmen und die anhaltend niedrigen Zinsen bei. Lediglich Hirschhorn am Neckar (Kreis Bergstraße) und Berkatal (Werra-Meißner-Kreis) wiesen ein höheres Defizit aus als geplant. Verantwortlich dafür seien hohe Gewerbesteuerrückzahlungen. Problematisch bleibt die Lage in Offenbach, wo die Schulden Ende 2016 bei ca. 1,1 Mrd. € liegen und weiter ansteigen, doch auch dort erwartet die Landesregierung bis 2022 einen ausgeglichenen Haushalt.

2017-2019: Weitere Erfolgsmeldungen

Bis Ende 2016 hatten 24 von 100 Schutzschirm-Kommunen das Ziel ganz oder nahezu erreicht, nach drei Jahren ausgeglichener Haushalte den Schutzschirm verlassen zu können. Insgesamt konnten 80% der Schutzschirm-Kommunen im Jahr 2016 einen ausgeglichenen Haushaltsabschluss erreichen; 95% der Kommunen haben die vertraglich vereinbarten Ziele eingehalten oder übertroffen. Zusammengenommen erzielten sie einen Haushaltsüberschuss von 236 Mio. €. statt des genehmigten Defizits von 187 Mio. € Nach Angaben des Finanzministeriums konnten 2016 rund 80% der Kommunen, 2017 sogar 94% einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen.

Anfang 2017 konnten Kassel, der Landkreis Marburg-Biedenkopf und der Wetteraukreis den Schutzschirm verlassen, Ende des Jahres folgten die Städte Witzenhausen (Werra-Meißner-Kreis), Kirchhain (Landkreis Marburg-Biedenkopf) und der Main-Kinzig-Kreis. Darmstadt erwartet, den Schutzschirm 2018 hinter sich zu lassen. Hanau trägt 2017 mit Hilfe des Schutzschirms ca. 54 Mio. € seiner Schulden (837 Mio. €, Stand Ende 2015) ab. Den Regeln zufolge muss Hanaus 2017 einen ausgeglichenen Haushalt erreichen, zu diesem Zweck wurde eine Haushaltssperre verhängt. Offenbach hofft, den Schutzschirm 2022 verlassen zu können. Wenn das gelingt, werden der Stadt von den derzeit über 1 Mrd. € Schulden 211 Mio. € abgenommen. Dietzenbach ist wegen hoher Sozialausgaben und niedriger Steuereinnahmen von einem Erfolg weit entfernt, obwohl viele Vermögenswerte veräußert und die Hebesetze stark erhöht wurden (Grundsteuer B 600%, Gewerbesteuer 395%).

Bis Ende 2017 haben nach einer im Mai 2018 vorgelegten Zwischenbilanz acht Städte und Kreise den Schutzschirm verlassen, weitere 49 haben die Voraussetzungen erfüllt, um dies demnächst zu tun, d.h. sie konnten in den Jahren 2015-2017 durchgehend ausgeglichene Haushalte vorlegen. Die verbliebenen gut 40 Schutzschirm-Kommunen haben jedoch bis auf eine Ausnahme ebenfalls die Ziele der Schutzschirm-Vereinbarung erfüllt.

Ende 2018 zog das hessische Finanzministerium wiederum eine positive Bilanz: Danach hatten die Schutzschirm-Kommunen ihre Haushaltsziele um rund eine halbe Mrd. € übertroffen und zusammengerechnet einen Überschuss von 438 Mio. € erzielt. 17 weitere Kommunen konnten den Schutzschirm verlassen. Damit waren Ende 2018 von den ursprünglich 100 Kommunen 76 aus dem Schutzschirm entlassen oder standen kurz vor diesem Schritt.

Anfang Januar 2020 erklärte das Ministerium, rund ein Viertel der 100 Schutzschirm-Kommunen habe diesen wieder verlassen können. Bei weiteren 60 sei absehbar, dass sie dies in Kürze könnten. Insgesamt hätten 97% der Gemeinden 2019 einen ausgeglichenen Haushalt gehabt.

Anhaltende Kritik

Der DGB-Bezirk Hessen-Thüringen, der schon 2012 den Schutzschirm abgelehnt hatte, bezeichnet dagegen die positive Schutzschirm-Bilanz als "geschönt". Unter sozial-, bildungs-und gesellschaftspolitischen Gesichtspunkten sei sie problematisch, da die Folgen der Konsolidierungsprogramme für die betroffenen Kommunen wie die Kürzungsmaßnahmen im Bereich der Jugendhilfe, höhere Kita-Gebühren usw. mitbilanziert werden müssten. "Die kommunalen Investitionen sind seit Jahren rückläufig, die Kassenkredite sind zuletzt sogar wieder gestiegen". Auch der finanzpolitische Sprecher der SPD-Landtagsfraktion Norbert Schmitt bezeichnet den Schutzschirm als "teuer erkauft". Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass der Schutzschirm letztlich überwiegend von der Gesamtheit der Kommunen bezahlt wird, die beispielsweise mit Grundsteuer-Erhöhungen reagieren.

In seinem Kommunalbericht 2016 weist der Landesrechnungshof Hessen darauf hin, dass die Gesamtheit der hessischen Kommunen im Jahr 2015 ein Defizit von 145 Mio. € erwirtschaftet hat (2014: 30 Mio. €). Zwar konnten die Schutzschirm-Kommunen ihr Defizit von 503 Millionen Euro im Jahr 2013 auf 85 Millionen bis 2015 reduzieren, doch gleichzeitig häufen andere Kommunen neue Defizite an. Im Jahr 2015 wiesen insgesamt 231 Kommunen einen Überschuss, 217 Kommunen jedoch ein Defizit aus. Die Gesamtverschuldung der hessischen Kommunen stieg im Vergleich zum Vorjahr um 53 Mio. € auf 18,2 Mrd. €; hinzu kommen die (etwas höheren) Verbindlichkeiten der kommunalen Unternehmen.

Der Hessische Städte- und Gemeindebund forderte Anfang 2017 ein weiteres Entschuldungsprogramm für überschuldete Kommunen. Der Schutzschirm sei zwar gut, bewirke aber nur, dass keine großen neuen Haushaltslöcher dazukommen. Die Altlasten mit den hohen Kassenkrediten der Kommunen seien durch das Schutzschirmprogramm noch nicht saniert. Im Mai 2017 wurde die bereits zuvor geäußerte Kritik fortgesetzt: Die Linke verwies auf die Kürzung öffentlicher Leistungen und die Erhöhung von Gebühren und Grundsteuern. Auch der DGB hält die Kürzungen bei der Jugendhilfe oder höhere Kita-Gebühren für höchst problematisch und fordert eine Gesamtübersicht der vereinbarten Konsolidierungsmaßnahmen. Die SPD kritisiert, der Schutzschirm gebe den Kommunen nur, was ihnen zuvor durch Kürzungen im kommunalen Finanzausgleich weggenommen worden sei. Hessische SPD-Abgeordnete verweisen darauf, dass der Schutzschirm u.a. mit einer Kürzung des kommunalen Finanzausgleichs um jährlich 349 Mio. € finanziert worden sei und dass sich die Verschuldung der hessischen Kommunen in ihrer Gesamtheit zwischen 2011 und 2016 um 529 Euro por Kopf erhöht habe. Im Zuge der Landtagdebatte zum Landeshaushalt 2018 forderte die SPD-Fraktion die schwarz-grüne Landesregierung auf, "den Weg einer verlässlichen Finanzpolitik gegenüber den hessischen Kommunen einzuschlagen". Unter den CDU-geführten Regierungen der vergangenen 18 Jahre hab sich die Finanzsituation der Kommunen in Hessen rapide verschlechtert. Neben der Schuldenlast fehle den Kommunen vor allem Geld für dringende Investitionen. "Sowohl der Schutzschirm als auch die Hessenkasse arbeiten sich an den Symptomen ab, ohne die Ursachen der kommunalen Finanzkrise zu lösen. Zudem werden diese Programme vor allem durch die Kommunen und durch zweckentfremdete Bundesmittel finanziert, während sich die Landesregierung dafür feiern lassen will. Die Zeche zahlen am Ende die Bürger durch die schlechte Infrastruktur und die steigenden Gebühren und Beiträge“.

Zugespitzter Konflikt mit Rüsselsheim

Am deutlichsten treten die Konflikte um den Schutzschirm vielleicht in Rüsselsheim zutage. Diese Schutzschirmgemeinde erhebt bislang keinen Straßenausbaubeitrag. Da zu den Bedingungen des Schutzschirms gehört, dass die Kommune alle eigenen Ertragsmöglichkeiten ausschöpft, verweigert das Regierungspräsidium die Genehmigung des Haushalts. Damit ist in Rüsselsheim bis auf weiteres nur die vorläufige Haushaltsführung möglich.

Corona-Krise: Schutzschirm wird vorzeitig beendet

Ende 2019 waren noch 15 Kommunen unter dem Schutzschirm verblieben; sie hatten - soweit vorläufig erkennbar - ihre Konsolidierungsverpflichtungen im Haushaltsjahr 2019 jedoch ganz überwiegend erfüllt. Es standen nur noch die Aufstellung und Prüfung der Jahresabschlüsse aus. Aufgrund der Corona-Krise entschied das Land am 30.06.2020, diese restlichen Kommunen rückwirkend zum 31.12.2019 aus dem Schutzschirm und den damit verbundenen Berichtspflichten zu entlassen und den Schutzschirm damit zu beenden. Die betreffenden Kommunen, so die Landesregierung, sollten "neben den Folgen der Corona-Pandemie nicht noch zusätzlich befürchten, aufgrund einer Nichteinhaltung der Konsolidierungsverträge Probleme zu bekommen."

2017: Neues Programm "Hessenkasse"

Der Schutzschirm löst bei weitem nicht alle Probleme überschuldeter und unterfinanzierter Kommunen. Daher hat das Land Hessen für Mitte 2018 ein zusätzliches Programm "Hessenkasse" angekündigt, mit dem den Kommunen die Übernahme aller Kassenkredite angeboten werden soll. Die betroffenen Kommunen sollen danach nur etwa ein Drittel der Zins- und Tilgungslasten tragen, die ihnen sonst entstanden wären. Zusätzlich soll es für finanzschwache Kommunen ohne Kassenkredite ein 500 Mio. € starkes Investitionsprogramm geben.

• Siehe eigenen Artikel: Hessenkasse

Weblinks

• Finanzministerium Hessen: Themenseite zum kommunalen Schutzschirm
• Rahmenvereinbarung zwischen Kommunalen Spitzenverbänden und Landesregierung über einen Kommunalen Schutzschirm in Hessen (pdf-Format)
• Hessenschau: Grafik So funktioniert der Schutzschirm
• Liste der Schutzschirm-Kommunen (pdf-Format)
• Hessisches Ministerium der Finanzen: Finanzminister Dr. Schäfer zieht positive Halbjahresbilanz zum Kommunalen Schutzschirm, Pressemitteilung vom 19.09.2014
• Hessisches Ministerium der Finanzen: Wege aus der Verschuldungsfalle, Zwischenbilanz zum April 2014 (pdf-Format, 40 Seiten)
• Hessisches Mnisterium der Finanzen: Der Kommunale Schutzschirm kommt – 3,2 Mrd. Euro für Kreise, Städte und Gemeinden, Pressemitteilung vom 20.01.2012
• Das Schutzschirmkonzept, Präsentation vom 20.01.2012 (pdf-Format)
• Hessischer Städtetag: Rahmenvereinbarung zum Entschuldungsfonds unterzeichnet, Pressemitteilung vom 30.01.2012
• Innenministerium und Rechnungshof Hessen: Haushaltskonsolidierung und Schutzschirm-Kommunen. Leitfaden für konsolidierungsbedürftige Gemeinden und Gemeindeverbände (Entwurf, pdf-Format, 2011, 56 Seiten)

Siehe auch

• Konsolidierungshilfen