Bilanz der Doppik-Einführung: Viel Aufwand ohne Nutzen?

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Vor zwanzig Jahren beschloss die Innenministerkonferenz die Kommunalhaushalte von der kameralistischen auf die doppische Buchführung umzustellen. Zwischen 2005 und 2009 begannen die Länder mit der Umsetzung, die heute weitgehend abgeschlossen ist. Wurden die angestrebten Ziele erreicht? Was bleibt noch zu tun?

Reformziele[Bearbeiten]

Nicht nur Geldflüsse – also Einnahmen und Ausgaben –, auch andere Wertveränderungen wie Abschreibungen oder Rückstellungen sollten die Haushalte nach der Reform abbilden. Wie in einem Unternehmen gäbe es jedes Jahr eine Eröffnungs- und eine Abschlussbilanz, wobei Forderungen und Verbindlichkeiten sowie Eigenkapital laufend erkennbar wären.

Damit wurde zugleich die Systematik des Haushalts an die der Wirtschaftsberichte kommunaler Unternehmen angenähert, um einen konsolidierten Gesamtabschluss zu ermöglichen. Von Anfang an wurden auch Produkte und Budgets eingeführt, um neue Steuerungsmethoden zu etablieren. Nicht nur die buchhalterische Darstellung, sondern der politische Umgang mit den kommunalen Finanzen und letztlich auch das Verhältnis zwischen Rat und Verwaltung waren Gegenstand der Reform. Deshalb ist in der Fachdebatte auch vom „Neuen kommunalen Finanzmanagement“ die Rede, wovon die Umstellung auf Doppik nur ein Teil ist.

Kleinere Kommunen im Blindflug[Bearbeiten]

Wenn es heißt, die Umstellung sei weitgehend abgeschlossen, so muss dies nach einem Blick in die Details wieder relativiert werden. Beispielhaft zeigt der Jahresbericht 2018 des Landesrechnungshofs Sachsen[1] die Misere: Zwar buchen dort alle Kommunen doppisch, doch verfügten bis August 2018 rund 22 Prozent von ihnen noch immer nicht über eine festgestellte Eröffnungsbilanz. Und den Jahresabschluss für 2013, der Mitte 2014 vorliegen sollte, gab es auch 2018 nur in einem guten Drittel der Kommunen.

Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt der Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt in seinem Bericht zur Lage der Kommunalfinanzen 2020: Zum Stichtag 20. Mai 2020 verfügten 21% der Kommunen nicht über eine Eröffnungsbilanz; bei weiteren 14% lag diese zwar vor, war aber noch nicht geprüft. 81% hatten zu diesem Stichtag ihren Jahresabschluss noch nicht vorgelegt.[2]

Damit fehlen wichtige Informationen – Haushaltssteuerung im Blindflug. Auch nach über zehn Jahren sind viele, vor allem kleinere Kommunen, faktisch noch nicht aus der Umstellungsphase heraus und können die Instrumente der Doppik nur eingeschränkt nutzen.

Der Kreis der ExpertInnen wird noch kleiner[Bearbeiten]

Gerade eine verbesserte Steuerung der Haushalte war ein erklärtes Ziel der Reform, an dem sie auch vorrangig gemessen werden sollte. Das traditionelle kleinteilige Lenken über Mittelzuteilung (Input-Steuerung) sollte durch Ziele und Kennzahlen, also letztlich das Steuern anhand der Ergebnisse des Verwaltungshandelns (Output-Steuerung) ersetzt werden. Dies setzt allerdings voraus, dass die Verwaltung ihre eigene Kontrolle durch zeitnahe und verständliche Berichte auch ermöglicht – und dass die Ratsmitglieder diese Instrumente beherrschen und nutzen.

Gerade in kleineren Gemeinden wird die höhere Komplexität des doppischen Haushalts und der Umgang mit neuen Steuerungsmethoden und -instrumenten von der ehrenamtlichen Kommunalpolitik als sehr herausfordernd erlebt. Dies ist nicht nur eine Frage von Weiterbildung, hinderlich ist auch der hohe Zeitaufwand. So bildet sich – noch stärker als vor der Reform – ein Expertentum heraus, bei dem je Fraktion meist nur ein Ratsmitglied den Haushalt wirklich versteht – wenn überhaupt. Der PWC-Evaluationsbericht notiert dann auch eine "Remanenz (Beharrungsvermögen) der kameralen Steuerungskultur und -prozesse"[3]. Überspitzt formuliert: „Man hat zurzeit den Aufwand, während sich der Nutzen der Reform noch nicht eingestellt hat.“[4]

An das Versprechen, die Einführung der Doppik würde das betriebswirtschaftliche Denken in der Kommunalpolitik stärken, knüpften sich – je nach politischer Grundhaltung – Hoffnungen wie Befürchtungen. Nicht alle kommunalen Leistungen und Angebote können und sollen vorrangig betriebswirtschaftlich betrachtet und optimiert werden. So mag die kritisch gemeinte Feststellung aus dem Evaluationsbericht von PwC für manche eher eine positive Botschaft sein: "Gegen die Wirkkraft beispielsweise von sozialen oder kulturellen Themen behauptet sich eine finanzorientierte Argumentation nach wie vor nur mit Mühe."[5] Es handelt sich in solchen Fällen nicht immer, wie PwC meint, um "Fehlsteuerungen und irrationale Entscheidungen abseits betriebswirtschaftlicher Erkenntnisse und Maximen". Dennoch stellen betriebswirtschaftliche Kennzahlen eine wichtige, oft eine unverzichtbare Grundlage für kommunale Entscheidungen dar.

Weniger Vergleichbarkeit[Bearbeiten]

Nach der Reform des kommunalen Haushaltsrechts Ende der 1970er Jahre war dies in allen westdeutschen Bundesländern sehr ähnlich. Einnahmen, Ausgaben und Salden waren bundesweit vergleichbar, die Finanzstatistik konnte gleiche Sachverhalte zu bundesweiten Zahlen aggregieren. Mit der Einführung der Doppik ging diese Vergleichbarkeit teilweise verloren: Zwar erarbeitete die Innenministerkonferenz Mustersatzungen und -richtlinien, doch wandelte jedes Land diese nach eigenem Gutdünken ab. So unterscheiden sich jetzt auch die Vorschriften beispielsweise für die Bewertung kommunaler Vermögensgüter von Land zu Land deutlich, Vergleiche über Ländergrenzen hinweg werden fragwürdig, Statistik steht auf wackligen Grundlagen. Projekte wie der sogenannte Doppikvergleich[6], die sich an einem Überblick der Regelungen versuchen, erhalten so erst ihre Existenzberechtigung.

Umfeld: Wer macht was?[Bearbeiten]

Nicht in allen Kommunen wird heute doppisch gebucht: In Bayern, Thüringen und Schleswig-Holstein haben die Kommunen ein Wahlrecht zwischen Doppik und Kameralistik. Vor allem kleinere Gemeinden haben dort auf die Umstellung verzichtet, weil sie den Aufwand als unverhältnismäßig ansahen. Bei den Länderhaushalten entsteht ein Flickenteppich: Nordrhein-Westfalen stellt auf die Doppik um, Hamburg hat dies längst vollzogen, andere Länder führen nur einzelne Reformelemente wie Produkte oder eine Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) ein. Die bundesweite Finanzstatistik denkt weiterhin kameralistisch, auch bei den Kommunen, und erfasst nur Einnahmen und Ausgaben. Länder wie die Schweiz, die auf allen Ebenen doppisch bucht, sind da weiter. Wie so oft wird Europa für eine Vereinheitlichung sorgen: Die „European Public Sector Accounting Standards“ (EPSAS) sollen bald in allen EU-Ländern eine einheitliche doppische Rechnungslegung erreichen. Derzeit hemmt dies Reformen, denn die meisten Bundesländer warten die europäischen Vorgaben ab, ehe sie ihr Haushaltsrecht umgestalten.

Die oft kritischen Untersuchungen zur Umstellung auf die Doppik hatten in den Jahren 2011 bis 2015 Konjunktur, danach ist die Debatte verstummt. Es wäre an der Zeit, die Evaluationen zu wiederholen, denn in vielen Gemeinden ist die Umstellung rein technisch gesehen tatsächlich abgeschlossen, und es gibt – auch angesichts teils entspannterer Haushaltssituation – Luft zur Weiterentwicklung von Steuerungskompetenz und -methoden. Die Einführung der Doppik ist unumkehrbar, doch ihre Vorteile können nur zum Tragen kommen, wenn die Reform konsequent zu Ende geführt wird. Nur so lassen sich auch die Akzeptanzprobleme lösen: Erst wenn die Vorteile einer verbesserten Information und Steuerung stärker spürbar sind als die Nachteile höherer Komplexität des Haushaltsplans und der Prozesse, wird die Doppik eher als Chance denn als unvermeidbares Übel wahrgenommen.

Fußnoten[Bearbeiten]

  1. ↑ Sächsischer Rechnungshof: Jahresbericht 2018, hier insb. Band II: Kommunalfinanzen, Ergebnisse der überörtlichen Kommunalprüfung, Kapitel 5 Umstellung auf Kommunale Doppik (pdf-Format, 9 Seiten)
  2. ↑ Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt: Lage der Kommunalfinanzen (September 2020, pdf-Format, 53 Seiten), S. 45
  3. ↑ Deutscher Städtetag / PricewaterhouseCoopers: Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, S. 50
  4. ↑ Prof. Dr. Martin Richter: Steuerung mit Doppik (einschließlich kritischer Anmerkungen zum vollkonsolidierten Gesamtabschluss), 19.02.2015, in: HaushaltsSteuerung.de
  5. ↑ Städtetag und PwC, ebenda
  6. ↑ KGSt und Bertelsmann Stiftung: Rechtsvergleich Doppik, Informationsportal mit Datenbank

Weblinks[Bearbeiten]

Siehe auch[Bearbeiten]

Der vorstehende Artikel entstand für die Zeitschrift Alternative Kommunalpolitik Heft 3/2019 und wurde für die Online-Veröffentlichung leicht überarbeitet.

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