Kommunalaufsicht

Dem Bundesverfassungsgericht folgend ist die Kommunalaufsicht das Spiegelbild oder Korrelat der kommunalen Selbstverwaltung. In allen Bundesländern gibt es daher entsprechende Aufsichtsregime. Oberste Aufsichtsbehörde ist stets das Innenministerium. Untere Aufsichtsbehörde ist der Landkreis für seine kreisangehörigen Gemeinden. Einige Bundesländer führen zusätzlich eine allgemeine staatliche Mittelbehörde in Form von dezentralen Regierungsbezirken (Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, NRW, praktisch Sachsen) oder zentralen Landesverwaltungsämtern (Thüringen, Sachsen-Anhalt). Wo eine solche Mittelbehörde existiert, ist jene für die Aufsicht über die kreisfreien Städte und Kreise zuständig. Wo diese Ebene nicht gegeben ist, fällt diese Aufgabe den Innenministerien zu.

Rechts- oder Fachaufsicht?

Welche Befugnisse die Kommunalaufsicht im Einzelnen hat, hängt von der Art der kommunalen Aufgaben ab:

• Bezüglich der Selbstverwaltungsaufgaben, die zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung gehören, übt die Kommunalaufsicht lediglich eine Rechtsaufsicht aus. Sie überprüft lediglich die Rechtmäßigkeit des kommunalen Handelns, jedoch nicht die inhaltliche Ausgestaltung und bei freiwilligen Aufgaben auch nicht das Ob der Aufgabenerfüllung.
• Bei Pflichtaufgaben nach Weisung dagegen tritt eine Fachaufsicht hinzu. Hier wird auch das Wie der Aufgabenerfüllung überprüft, d.h. die Kommunalaufsicht prüft, ob die von der zuständigen Ebene (Bund oder Land) erteilten Weisungen eingehalten wurden.

Besonderheit: Finanzaufsicht

Die Kommunalaufsicht hat in Bezug auf die kommunalen Haushalte die Aufgabe, die Einhaltung des Haushaltsrechts (im Regelfall ausgeglichene Haushalte) zu überwachen und ggf. durchzusetzen (siehe hierzu: Finanzaufsicht). Der Auftrag, finanzielle Krisen zu verhindern, ist in allen Ländern gleich. Dessen rechtliche Definition variiert hingegen. Je nach Landesrecht wird in den Gemeindeordnungen, Gemeindehaushaltsverordnungen oder Erlassen definiert, wann eine gesunde Haushaltslage überschritten ist und die Kommunalaufsicht eingreifen darf. Ebenso landesrechtlich definiert ist der Katalog zulässiger Aufsichtsinstrumente. Jener reicht von bloßer Information über Empfehlungen, Auflagen bis hin zur Ersatzvornahme oder gar der Bestellung eines Beauftragten. Über viele Jahre folgten die Innenministerien einer Strategie zunehmend härterer Aufsichtsinstrumente, insbesondere dem Haushaltssicherungskonzept. Die regional zu beobachtenden kommunalen Haushaltskrisen haben in jüngerer Zeit in etlichen Bundesländern zu einem Umdenken geführt. So führten z.B. NRW oder Hessen umfangreiche Entschuldungsprogramme ein und veränderten ebenso die Aufsichtsstruktur (Stolzenberg und Heinelt 2013). Allgemein lässt sich feststellen, dass sich die Regime der Kommunalaufsicht in einigen Bundländern in einem starken Transformationsprozess befinden.

In einer formalen Betrachtung ist Finanzaufsicht Rechtsaufsicht. Die Wirklichkeit in den Aufsichtsbehörden ist jedoch sehr viel komplizierter. Zur juristischen Perspektive, die sich aus der Gemeindeordnung ergibt, treten mit der wirtschaftlichen und der politischen zwei weitere Rationalitäten hinzu. Für die Beschäftigten bedeutet dies, in jedem Einzelfall eine Abwägung über das angemessene Vorgehen zu treffen.

Die Umsetzung der Kommunalaufsicht lässt sich auf einem Spektrum zwischen Überwachung und Beratung verorten. Das Haushaltsrecht besitzt eine Schutzfunktion für die Gemeinden. Es soll verhindern, dass jene sich finanziell übernehmen und ihre Handlungsfähigkeit verlieren. Diese repressive Überwachungsfunktion ist jedoch bei weitem nicht genügend. Tatsächlich versucht die Kommunalaufsicht, präventiv zu wirken und das Entstehen von Haushaltsproblemen zu vermeiden. In diesem Sinne unterstützt sie die Gemeinden beratend bei der Aufstellung der Haushaltspläne oder auch Sanierungskonzepte. In der Praxis bildet sich im Regelfall eine vertrauensvolle Kooperation zwischen Aufsichtsbehörden und Kämmereien. Die Praxis der Kommunalaufsicht variiert stark nicht nur zwischen den Ländern, sondern ebenso landesintern zwischen den Behörden.

Angesichts regional stark steigender Kassenkredite steht die Kommunalaufsicht verschiedentlich in der Kritik. Allgemein wird die Eskalation der regionalen Haushaltskrisen, gemessen an den Kassenkrediten in NRW, Hessen oder Rheinland-Pfalz, oft der Aufsicht zur Last gelegt. Hintergrund seien hier zu schwache Aufsichtsinstrumente, der fehlende Wille diese anzuwenden oder schlicht eine zu geringe Personalausstattung. Eine andere Richtung der Kritik zielt auf politische Rücksichtnahmen bei einzelnen Gemeinden. Letzteres stellt vor allem für die Kreise als untere Aufsichtsbehörde eine Herausforderung dar, denn sie überwacht gewissermaßen ihre eigenen Finanziers (Kreisumlage). Aus Sicht der Gemeinden wird häufig kritisiert, der Kommunalaufsicht fehle es an Fachkompetenz und Verständnis für die schwierigen lokalen Situationen.

Verweise

• Geißler, René und Ebinger, Falk (2015): Die Kommunalaufsicht im Spannungsfeld der Erwartungen, in: Die innovative Verwaltung, Bd. 37, Heft 10, S. 14-17.
• Knemeyer, Franz Ludwig (2007). Die Staatsaufsicht über die Gemeinden und Kreise (Kommunalaufsicht). In: Thomas Mann und Günther Püttner (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Berlin, S. 217-243
• Oebbecke, Janbernd (2015). Kommunalaufsicht. In: Die Verwaltung: Vol. 48, Nr. 2, S. 233-257
• Person, Christian und Niemann, Friederike (2016). Kommunale Finanzaufsicht im Ländervergleich: Zur Relevanz heterogener Umsetzungspraxis. In: Martin Junkernheinrich, Stefan Korioth, Thomas Lenk, Henrik Scheller, Matthias Woisin (Hrsg.): Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2016. Berlin
• Stolzenberg, Philipp / Heinelt, Hubert (2013): „Die Griechen von NRW “. Kommunale Rettungsschirme der Bundesländer, in: dms - der moderne staat, Bd. 6, Heft 2, S. 463-484.
• Zabler, Steffen/ Person, Christian/ Ebinger, Falk (2016): Finanzaufsicht in den Ländern: Struktur, Recht und ihr (fraglicher) Effekt auf die kommunale Verschuldung, in: Zeitschrift für Kommunalfinanzen, Bd. 66, Heft 1, S. 6- 12.