Gemeindefinanzen 2015

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Die Gemeinden stehen vor schwierigen, teils alten, teils neuen Herausforderungen. Die vorhandene Infrastruktur muss erhalten und modernisiert werden. Gleichzeitig soll auch in neue Projekte Geld fließen, beispielsweise den Breitbandausbau. Neben die klassischen, stetig wachsenden Sozialausgaben, zum Beispiel für „Hartz 4“ oder die Grundsicherung im Alter, treten weitere wie etwa für die Schaffung von Wohnraum für Flüchtlinge und andere Benachteiligte. Da braucht es eine solide Finanzbasis. Wie steht es darum im Jahr 2015?

Auf den ersten Blick hat sich die Lage, vor allem aufgrund der relativ guten Konjunktur, entspannt. Seit 2012 nehmen die Gemeinden in Deutschland in ihrer Gesamtheit mehr ein als sie ausgeben. Die Einnahmen sollen in den nächsten Jahren weiter wachsen. Die kommunalen Investitionen haben, auch aufgrund neuer Bundeshilfen, ihre Talfahrt beendet und steigen ebenfalls seit 2012 wieder an. Die Kassenkredite wachsen immerhin langsamer als früher und haben die Marke von 50 Mrd. Euro noch nicht überschritten. Die bundesweite Finanzstatistik signalisiert so etwas wie eine Atempause, die Krisendynamik scheint gebrochen.

Unterschiede riesig, das Gefälle steigt[Bearbeiten]

Auf den zweiten Blick muss diese Sicht doch stark korrigiert werden. Was an dieser Stelle schon öfter gesagt wurde, gilt weiter und verstärkt sich noch: Die Unterschiede zwischen den Gemeinden sind riesig. Einige Fakten dazu:

Finanzierungssaldo[Bearbeiten]

Positiv war der Finanzierungssaldo – der Überschuss der Einnahmen über die Ausgaben – 2014 nur in sieben der 13 Flächenländer, an der Spitze liegt Bayern mit +127 Euro/EinwohnerInnen. In den anderen sechs Ländern geben die Gemeinden weiterhin mehr aus als sie einnehmen, Schlusslicht ist das Saarland mit -317 Euro/Einw. Diese Unterschiede verstärken sich tendenziell, so hat sich Bayern um 15 Euro/Einw. verbessert, das Saarland um 23 Euro/Einw. verschlechtert. Im Übrigen nehmen derzeit die kommunalen Ausgaben wieder schneller zu als die Einnahmen.

Investitionen[Bearbeiten]

Dazu passt, dass auch die höheren kommunalen Investitionen vor allem dort zu finden sind, wo schon in den vergangenen Jahren viel möglich war. So investierten die bayerischen Kommunen 2014 im Schnitt 494 Euro/Einw., die nordrhein-westfälischen nur 176 Euro/Einw. Damit nehmen auch die Unterschiede beim Zustand der Infrastruktur weiter zu, die ärmeren Regionen haben kaum Chancen, Voraussetzungen für zukünftige wirtschaftliche Erfolge zu schaffen. Ohnehin ist die Erholung der Investitionstätigkeit sehr verhalten: 2015 wird gerade einmal das Niveau von 2003 wieder erreicht, bei rund 20 Prozent höherem Preisniveau.

Kassenkredite[Bearbeiten]

Ähnliches gilt für die Kassenkredite. Während sie in drei Bundesländern – Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen – mit unter 30 Euro/Einw. kein verbreitetes Problem darstellen, haben sie im Saarland die Schwelle von 2.000 Euro/Einw. überschritten und liegen in drei weiteren Ländern – Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz – über 1.000 Euro/Einw. Aus eigener Kraft können die meisten betroffenen Kommunen diese Altlasten nicht abbauen. Die Ernst & Young-Kommunenstudie 2015 bestätigt, dass die Unterschiede anwachsen: Während Kommunen mit eine Verschuldung unter 1.000 Euro/Einw. diese 2014 senken konnten, ist sie bei Kommunen mit Schulden über 2.000 Euro/Einw. gestiegen.

Ausgaben[Bearbeiten]

Beim Blick auf die Ausgaben zeigen sich diese Unterschiede ebenfalls. Insbesondere die Sozialausgaben der Kommunen wachsen weiterhin mit Raten von deutlich über 5 Prozent jährlich, ein Wachstum, das keine Steuerart auf Dauer erreichen kann. Es gibt eine regionale Ballung von Problemlagen: Wo die Arbeitslosigkeit hoch, die Einkommen vergleichsweise niedrig sind, Kinderarmut verbreitet ist und viele die Schule ohne Abschluss verlassen, da sind auch die Ausgaben der Kommunen für soziale Leistungen hoch, ebenso ihre aufgelaufenen Schulden, für kommunale Investitionen hingegen fehlen die Mittel.

Enormer Problemstau[Bearbeiten]

Die Sicht, dass die Gemeindefinanzen zwar nicht an jedem Ort, aber doch im Durchschnitt zur Bewältigung der aktuellen Herausforderungen ausreichen, relativiert sich weiter, wenn wir uns die Größe der aufgelaufenen Probleme vor Augen halten. Nach den Feststellungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung haben die deutschen Kommunen seit 2003 nicht mehr genügend investiert, um den Wert der Infrastruktur auch nur zu erhalten, sie wird seit 12 Jahren auf Verschleiß gefahren. Das KfW-Kommunalpanel 2015 schätzte den Investitionsrückstand bei den Kommunen zuletzt auf 134 Milliarden Euro. Angesichts dessen sind die 3,5 Milliarden Euro, die der Bund mit dem Kommunalinvestitionsförderfonds – verteilt auf 4 Jahre – zusätzlich zur Verfügung stellt, zwar „ein erster Schritt“, aber auch nur „ein Tropfen auf den heißen Stein“, so das DIW. Zum Investitionsstau kommen ja noch die aufgelaufenen Schulden (Kreditmarktschulden und Kassenkredite) in nahezu gleicher Höhe hinzu.

Der positive Finanzsaldo der vergangenen drei Jahre betrug bundesweit aufsummiert ca. 4,7 Milliarden Euro; selbst wenn er problemgerecht unter den Gemeinden verteilt worden wäre, ließe sich damit der Problemstau erst in rund 170 Jahren auflösen (mal angenommen, die Zinsen bleiben so lange im Rekordtief). Und dann ist da ja noch die Flüchtlingskrise.

Willkommenskultur gibt es nicht umsonst[Bearbeiten]

Dem Flüchtlingsthema widmet der Gemeindefinanzbericht viel Raum und verzichtet aufgrund dieses Schwerpunkts erstmals auf eine Finanzprognose für die kommenden Jahre. Er stellt heraus, dass es die kommunale Ebene – im Zusammenwirken von öffentlichen Stellen und freiwilligem Engagement – war, die in Deutschland den Zustrom von Flüchtlingen bisher aufgefangen hat. Als wichtigstes Ziel wird benannt, zu verhindern, dass sich Konkurrenzen zwischen den verschiedenen sozial schwachen Gruppen verstärken, sei es am Wohnungsmarkt, im Schulwesen oder am Arbeitsmarkt. Er betont aber auch Chancen und stellt zum Beispiel fest, dass die Altersstruktur der Flüchtlinge genau zum Bedarf einer alternden Gesellschaft passe – ein Drittel der Flüchtlinge mit Bleibeperspektive ist jünger als 16 Jahre.

Als erste Maßnahme wurde in der Bund-Länder-Vereinbarung vom September 2015 die Umsatzsteuerverteilung so geändert, dass die Länder 2015 eine zusätzliche Milliarde Euro erhalten. 2016 zahlt der Bund an die Länder für jede/n registrierte/n AsylbewerberIn bis zum Asylbescheid 670 Euro monatlich. Für nicht anerkannte AntragstellerInnen wird dieser Betrag nur einen Monat lang gezahlt. Diese Mittel erhalten jedoch allein die Länder; ob und in welcher Höhe sie an die Kommunen weitergereicht werden, die den größten Teil der Kosten aufbringen müssen, ist noch unklar. Zudem beziffert der Städtetag die monatlichen Kosten je AsylbewerberIn weit höher, nämlich bei 1.000 Euro. Schließlich sei zu erwarten, dass ein großer Teil der AsylbewerberInnen, deren Antrag abgelehnt wird, hiergegen klagt; die Bundeshilfe endet aber mit dem Asylbescheid. Auch die Kosten, die vor der Antragstellung anfallen, werden nicht berücksichtigt.

Im Ergebnis sieht der Städtetag ein großes, schwer zu bezifferndes Kostenrisiko auf die Gemeinden zukommen. Je nachdem, wie viele Flüchtlinge 2016 nach Deutschland kommen, schätzt er die zusätzlichen Kosten für Länder und Gemeinden auf 7 bis 16 Milliarden Euro, darin sind die indirekten Kosten der Integration – zum Beispiel Ausbau sozialer Angebote – noch nicht enthalten. Die Bundeshilfen betragen je nach Zahl der Neuankömmlinge 4 bis 10,5 Milliarden Euro. Ob die Länder diese mit zusätzlichen Hilfen an die Gemeinden aufstocken oder im Gegenteil einen Teil der Bundesmittel in den eigenen Haushalten vereinnahmen, ist noch völlig offen.

Die finanziellen Risiken werden durch eine aktuelle Erhebung von Ernst & Young vom November 2015 bestätigt: Eine Befragung von 300 Kommunen ergab, dass mehr als ein Viertel der Kommunen erwartet, wegen des Flüchtlingszustroms bereits 2015 neue Kredite aufnehmen zu müssen. Hochgerechnet muss bundesweit mit einer zusätzlichen kommunalen Kreditaufnahme von etwas über einer Mrd. Euro gerechnet werden. Für 2016 rechnen ca. 40% der Kommunen mit zusätzlichen Schulden, die Gesamthöhe wird auf ca. 1.2 Mrd. € hochgerechnet. In NRW erwartet jede zweite Kommune, zusätzliche Kredite aufnehmen zu müssen.

Schuldenbremse, Grundsteuer, Finanzmanagement ...[Bearbeiten]

Der Gemeindefinanzbericht beschäftigt sich mit einigen weiteren Themen ausführlich, von denen hier nur einige aufgegriffen werden:

Die Folgen von Schuldenbremse und Fiskalpakt für die Kommunen lassen sich noch nicht vollständig abschätzen, doch gibt der Bericht einen Überblick über den Umsetzungsstand in den einzelnen Ländern. Entscheidend aus Sicht des Städtetages ist dabei, wie die kommunale Finanzausstattung geschützt wird für den Fall, dass sich die Finanzspielräume des Landes verengen.

Nachdem mehrere Verfahren beim Bundesverwaltungsgericht anhängig sind, ist absehbar, dass die Einheitswerte als Grundlage für die Berechnung der Grundsteuer keine Zukunft haben. Nach jahrelanger Diskussion zeichnet sich ein Kompromiss zwischen den Bundesländern zur zukünftigen Ausgestaltung der Grundsteuer ab. Die Vorschläge zur ökologischen Ausgestaltung dieser Steuer, wie sie der Nabu und zuletzt das Institut der deutschen Wirtschaft in Köln entwickelt haben, wurden auch von Landesregierungen mit grüner Beteiligung nicht aufgegriffen.

Ein weiterer Abschnitt beschreibt aktuelle Herausforderungen im Finanzmanagement der Städte. Hier spielen neue Entwicklungen im Bankenbereich (zum Beispiel „Basel III“) oder die Versuche einiger Kommunen, neben dem klassischen Kommunalkredit auch Anleihen zur Finanzierung zu nutzen, eine Rolle.

Schließlich enthält der Bericht, wie jedes Jahr, einen „Länderreport“, in dem für jedes Bundesland wichtige finanzpolitische Entwicklungen dargestellt werden.

Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen[Bearbeiten]

Im Jahr 2019 läuft der „Solidarpakt II“ aus, auch der derzeitige Finanzausgleich zwischen den Ländern ist bis dahin befristet, dafür greift ab 2020 die Schuldenbremse für die Länder in vollem Umfang. Das alles macht eine Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden ab 2020 notwendig, für die wichtige Weichen jetzt gestellt werden. Aus kommunaler Sicht formuliert der Gemeindefinanzbericht hierfür folgende Ziele:

  • Entlastung der Kommunen von Sozialausgaben
  • Förderung strukturschwacher Regionen
  • Sicherung der kommunalen Investitionskraft
  • Lösung des Altschuldenproblems.

Zunächst jedoch fordert der Städtetag, dass die Verhandlungen über dies Thema aus dem „Gefeilsche hinter verschlossenen Türen“ herausgeholt und die im Koalitionsvertrag vorgesehene Kommission – unter Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände – endlich eingesetzt wird.

Tatsächlich zeigt die Analyse der kommunalen Finanzsituation, dass die bisherige Politik der kleinen Schritte – hier eine Entlastung, dort eine Bundeshilfe – selbst in Zeiten guter Konjunktur nicht ausreicht. Die Probleme haben sich über drei Jahrzehnte angesammelt; das Abladen von gesamtgesellschaftlichen Aufgaben auf die Kommunen in Form unaufhaltsam steigender Sozialkosten ist von diesen nicht mehr zu verkraften. Eine Finanzreform wird daran zu messen sein, ob die Kommunen in Zukunft vor allem mit solchen Kosten belastet sind, die sie zu guten Teilen selbst beeinflussen können, und eigene Einnahmen erhalten, die zu ihren Aufgaben in einem angemessenen Verhältnis stehen – auch und vor allem in strukturschwachen Regionen.

Quellen und Literatur[Bearbeiten]

Im Kern basiert der vorliegende Artikel auf dem im November 2015 erschienenen Gemeindefinanzbericht 2015 des Deutschen Städtetages. Online finden sich eine Kurzfassung, viele Grafiken und die Bestellmöglichkeit.

Daneben gibt es eine wachsende Anzahl aktueller Publikationen, die sich mit den Gemeindefinanzen und ihrer Krisendynamik beschäftigen, insbesondere:

Siehe auch[Bearbeiten]

Der vorliegende Text ist ursprünglich unter dem Titel "Trippelschritte reichen nicht" in der AKP 1/2016, S. 44-47 erschienen und wurde für das KommunalWiki geringfügig angepasst.

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