Kameralistik

[Bearbeiten] Allgemeines

Als Kameralistik wird das System der Planung und der Rechnungslegung öffentlicher Haushalte samt dem dazu gehörenden rechtlichen Regelwerk bezeichnet. Das Wort leitet sich ursprünglich von der königlichen Schatzkammer ab und ist mit dem Begriff „Kämmerer“ (heute die Bezeichnung für den/die kommunale/n FinanzdezernentIn) verwandt.

Wesentliche Kennzeichen der Kameralistik sind:

• Der Haushaltsplan führt alle Einnahmen und Ausgaben auf, die im Haushaltsjahr geleistet oder erzielt werden. Andere Wertveränderungen (Aufwände und Erträge im betriebswirtschaftlichen Sinn ohne Geldfluss, z. B. Abschreibungen und Rückstellungen) und Bestandsgrößen (Vermögen, Schulden) werden im eigentlichen Haushaltsplan nicht dargestellt. Zeitliches Abgrenzungskriterium ist der Moment des Zahlungsvorgangs.

• Haushaltssystematik: Der Haushaltsplan ordnet die Einzelbeträge einerseits nach Verwaltungseinheiten (Gliederungsplan), andererseits nach Zwecken (Gruppierungsplan). Die so geordneten Haushaltsstellen sind gegeneinander abgegrenzt, jede ist für sich veranschlagt und muss für sich bewirtschaftet und abgerechnet werden.

• Die Ansätze für Ausgaben stellen eine Ermächtigung an die Verwaltung im Rahmen des parlamentarischen Budgetrechtes dar, d. h. die jeweiligen Beträge dürfen, müssen aber nicht ausgegeben werden; sie stellen Obergrenzen dar.

• Die Ansätze gelten jeweils für ein Haushaltsjahr (= Kalenderjahr). Eine Übertragung der Ermächtigung auf das nächste Jahr ist in der Regel nicht möglich; für das neue Jahr muss ein neuer Plan verabschiedet werden, in dem eventuelle Haushaltsreste neu verteilt werden.

[Bearbeiten] Geschichte, Begründung

Die Kameralistik ist in ihren Grundzügen schon recht alt, ihre wesentlichen Elemente stammen aus dem 18. und 19. Jahrhundert. Ihre heutige Ausprägung erhielt sie in Deutschland mit der Etablierung des Parlamentarismus in der Weimarer Republik und in der Frühzeit der Bundesrepublik. Zu den wesentlichen Begründungen der Kameralistik gehören:

• Die Kameralistik entspricht den Funktionsprinzipien der Verwaltung, die hierarchisch, nach Zuständigkeiten gegliedert und an Rechtsnormen orientiert arbeitet; dies spiegelt sich in der Struktur des Haushalts wider.

• Wesentlicher Zweck der Haushaltsplanung und der Haushaltswirtschaft ist die Sicherung des Budgetrechtes des Parlamentes. Hierzu ist es nach traditionellem Verständnis erforderlich, dass das Parlament sehr detailliert entscheiden kann, welcher Betrag wo für welchen Zweck ausgegeben werden darf. Diese Ermächtigungen darf die Verwaltung weder quantitativ noch zeitlich überschreiten.

[Bearbeiten] Erweiterungen der Kameralistik

Die oben skizzierten Grundregeln der Kameralistik erweisen sich in vielen Fällen als zu unflexibel, in vielen Bereichen informiert der Haushaltsplan nur unzureichend. Daher wurde die Kameralistik im Laufe der Zeit um viele Elemente erweitert.

Dem Haushaltsplan werden üblicherweise viele Anlagen beigefügt: Ein Stellenplan, eine Vermögensübersicht, die (nach betriebswirtschaftlicher Systematik erstellten) Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe und Sondervermögen, ein mittelfristiger Finanzplan u. v. a. Diese Anlagen sind jedoch nicht systematisch miteinander verbunden und unterscheiden sich im Aufbau voneinander.

Die Regeln für die sachliche und zeitliche Abgrenzung der Haushaltsstellen können durch viele Instrumente punktuell oder flächendeckend durchbrochen werden. Einige Beispiele:

• Sammelnachweise verbinden viele, eigentlich getrennte Haushaltsstellen rechtlich zu einer einzigen und erlauben so die flexible zentrale Bewirtschaftung bestimmter Ausgabenarten;

• Deckungsvermerke erlauben das Verschieben von Mitteln zwischen Haushaltsstellen (einseitige, gegenseitige Deckung) oder das Überschreiten eines Ansatzes (unechte Deckung), falls überplanmäßige Einnahmen dies zulassen;

• Übertragbarkeitsvermerke erlauben in Einzelfällen, aus einem Ansatz über das Jahresende hinweg Ausgaben zu leisten (bei Investitionen ist dies generell und ohne Vermerk möglich);

• Zum Prinzip werden gegenseitige Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit bei der Budgetierung, die – bei weiterhin kameral gegliedertem Haushaltsplan – von vielen Prinzipien der Kameralistik Abschied nimmt.

• Weitere Instrumente schaffen Abhilfe bei Problemen im zeitlichen Ablauf: die vorläufige Haushaltsführung, falls der Haushalt zu Beginn des Haushaltsjahres noch nicht in Kraft ist; Sperrvermerke, die beschlossene Ausgaben bis zur Aufhebung der Sperre anhalten; haushaltswirtschaftliche Sperren, mit denen bereits genehmigte Ausgaben später wieder gestoppt werden können; globale Mehr- oder Minderausgaben, die einen noch nicht zu Ende geplanten Haushalt vorläufig formal ausgleichen.

• Bei gebührenfinanzierten Einrichtungen werden „kalkulatorische Kosten“ und „kalkulatorische Zinsen“ als haushaltsinterne Umbuchungen aufgeführt, um die (im betriebswirtschaftlichen Sinne) „wahren Kosten“ als Grundlage der Gebührenermittlung darzustellen.

[Bearbeiten] Kritik und Reformbedarf

Diese vielen Erweiterungen sind bereits ein klares Symptom dafür, dass die Kameralistik den Anforderungen einer modernen Verwaltung heute nicht mehr entspricht. Hier nur eine Auswahl der Kritikpunkte:

• Ein kameralistischer Haushaltsplan informiert nur unzureichend über die wirtschaftliche und finanzielle Situation der Gemeinde. Er erfasst nicht systematisch die Vermögenslage (Vermögen und Schulden) sowie deren Veränderung (Aufwand und Erträge). Dies gilt nicht nur für den Haushalt ans Ganzes, sondern ebenso für die Vielzahl kommunaler Leistungen, deren „wahre“ Kosten nicht ermittelbar sind. Wertveränderungen, die nicht mit Zahlungsvorgängen zusammenfallen, wie z. B. Abschreibungen, werden nur ausnahmsweise (bei gebührenfinanzierten Einrichtungen) dargestellt.

• Die zeitliche Abgrenzung nach Haushaltsjahren entsprechend dem Zeitpunkt des Mittelaufkommens und -abflusses genügt nicht der Notwendigkeit, Aufwände und Erträge periodengerecht zu erfassen.

• Die kleinteilige Unterteilung der Haushaltsstellen nach Zwecken entspricht nicht den Erfordernissen einer flexiblen, effizienzorientierten Bewirtschaftung. Für die Definition politischer Ziele und ihre Kontrolle ist die Gliederung nach Verwaltungsleistungen (Produkten) zweckmäßiger als die nach ausführenden Verwaltungseinheiten.

• Im Haushaltsplan werden Einnahmen und Ausgaben in getrennten Konten gebucht; damit wird ein häufig bestehender Zusammenhang zwischen ihnen zerrissen, der allenfalls in Vermerken und Erläuterungen notdürftig dargestellt werden kann.

• Zunehmend werden – auch wegen der Unzulänglichkeiten der Kameralistik – Tätigkeiten in betriebswirtschaftlich rechnende Einheiten (z. B. Eigenbetriebe) ausgelagert. Im Ergebnis wird die wirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde teils in einem kameralen Haushalt, teils in Wirtschaftsplänen und Bilanzen, also in zwei sehr verschiedenen Systematiken dargestellt.

• Die Gemeindevertretung kann ihr Budgetrecht in Wahrheit nur noch sehr eingeschränkt wahrnehmen, weil ein kameralistischer Haushalt samt dem ihm zugrundeliegenden Regelwerk kaum noch durchschaubar ist. Hinzu kommt, dass ein großer Teil der wirtschaftlichen Tätigkeit der Kommune in eigenständig rechnende Einheiten ausgelagert ist, die zumeist eine betriebswirtschaftliche Buchführung verwenden. Schließlich existieren durch die Übertragbarkeit von Investitionsansätzen und Kreditermächtigungen sowie aufgrund von Informationsdefiziten z. B. über zu erwartende Einnahmen faktisch Schattenhaushalte, die sich der parlamentarischen Kontrolle entziehen.

• Die kameralistische Haushaltsführung setzt falsche Anreize (z. B. „Dezemberfieber“), sie trägt zur Mittelverschwendung bei und verschleiert Effizienzreserven.

• Sofern versucht wird, einen Teil dieser Nachteile durch Budgetierung aufzuheben, genügt der kamerale Haushalt zwar noch formal den Erfordernissen des Haushaltsrechts, spiegelt aber die (tatsächliche oder angestrebte) haushaltswirtschaftliche Praxis nicht mehr wieder. Daher kommt es zunehmend zur Aufspaltung in zwei Darstellungen: einen Produkt- oder Budgethaushalt für den politischen Prozess, einen kameralen Haushalt zur Erfüllung der Erfordernisse von Haushaltsrecht und Finanzstatistik.

[Bearbeiten] Reformbestrebungen

Aus den genannten Gründen gibt es eine Vielzahl von Bestrebungen, Haushaltsrecht und Haushaltswirtschaft zu reformieren. Sie lassen sich inhaltlich und zeitlich in drei Stufen darstellen:

Bereits seit Jahrzehnten geht die öffentliche Verwaltung den Weg der „erweiterten Kameralistik“. Durch eine Vielzahl zusätzlicher Informationen und viele Ausnahmen im Haushaltsrecht sollen die systembedingten Beschränkungen überwunden werden. Der Preis ist eine zunehmende Komplexität und Unübersichtlichkeit der kommunalen Haushaltswirtschaft.

Im Rahmen des Neues Steuerungsmodellneuen Steuerungsmodells (Verwaltungsreform) wird seit Anfang der 90er Jahre durch Instrumente wie Budgetierung und dezentrale Ressourcenverantwortung versucht, die Haushaltswirtschaft flexibler und effizienter zu machen. Anstatt nach Rechtsnormen und ausführenden Einheiten sollen die Einnahmen und Ausgaben nach Leistungen (Produkten) gegliedert werden. Dies sprengt nicht immer formal, wohl aber inhaltlich die überkommenen kameralistischen Regeln.

Seit Mitte der 90er Jahre beginnt sich die Erkenntnis durchzusetzen, dass die Kameralistik insgesamt überwunden werden muss. In Konzepten wie dem „Neuen kommunalen Finanzmanagement“ (NRW) oder dem „Neuen kommunalen Rechnungs- und Steuerungssystem“ (Hessen) soll die gesamte kommunale Finanzplanung und Rechnungslegung auf ein angepasstes System der doppelten Buchführung („Doppik") umgestellt werden. Die Umstellung erfordert Zeit und hat erst in NRW und Hessen flächendeckend begonnen; in anderen Bundesländern laufen noch Modellversuche. Dieser Reformprozess wird in den meisten Bundesländern noch bis weit in das nächste Jahrzehnt hinein andauern.