Finanzhilfen und Haushaltsrechtsänderungen in der Corona-Krise (Nordrhein-Westfalen)

Dieser Artikel behandelt die Hilfen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Kommunen zur Überwindung der Corona-bedingten Finanzkrise. Zu den Auswirkungen der Pandemie auf die Gemeindefinanzen und dem Konjunkturprogramm des Bundes im Jahr 2020 siehe den Artikel Corona und die Folgen – neue Finanzkrise und Bundeshilfen.

Erste Warnungen und Forderungen

Nach Angaben des Städtetages NRW nahmen in Nordrhein-Westfalen bereits Ende März 2020 Angebote von Liquiditätskrediten für Kommunen deutlich ab, Finanzierungskosten stiegen. Er forderte, auch Kommunen in die Rettungsmaßnahmen des Landes aufzunehmen und die Unterstützung durch die KfW auch für kommunale Unternehmen anzubieten. Auch der Hauptgeschäftsführer des Städte- und Gemeindebundes NRW, Dr. Bernd Jürgen Schneider, forderte Ende März 2020 einen Rettungsschirm für Kommunen und eine Lockerung haushaltsrechtlicher Vorschriften.

Mitte Mai forderte der Hauptgeschäftsführer des Städtetages NRW, Helmut Dedy, erneut eine finanzielle Soforthilfe des Landes für die Kommunen. "Die Einbußen bei den kommunalen Haushalten durch die Coronakrise werden so hoch sein wie noch nie in der Geschichte der Bundesrepublik", sagte er der dpa. Der Präsident des Städte- und Gemeindebundes NRW, Roland Schäfer, forderte neben einer schnellen Soforthilfe auch eine Art Rettungsschirm. Ohne effektive Hilfen würden fast alle der knapp 400 Mitgliedskommunen in die Haushaltssicherung abrutschen.

Kommunalschutz-Paket des Landes

Das Land entwickelte ein „Kommunalschutz-Paket“ mit folgenden Elementen:

• Änderungen im Haushaltsrecht: Finanzschäden können im Jahr 2020 in der Bilanz „isoliert“ und über 50 Jahre abgeschrieben werden, Haushaltssperren können vermieden und über- und außerplanmäßige Aufwendungen im nächsten Jahr gedeckt werden (das entsprechende Gesetz wurde am 30.09.2020 verkündet); siehe dazu den folgenden Abschnitt.
• am Stärkungspakt teilnehmende Kommunen erhalten über ein „Sonderhilfengesetz Stärkungspakt“ zusätzliche Zuwendungen aus dem Stärkungspaktfonds;
• für festverzinsliche Liquiditätskredite dürfen aufgrund einer Änderung des Krediterlasses Laufzeitvereinbarungen von bis zu 50 Jahren getroffen werden;
• über die landeseigene NRW.BANK soll die Liquidität der Kommunen gesichert werden;
• die Landesregierung prüft, ob und inwieweit Gesellschaften der öffentlichen Hand, die Verkehrsinfrastrukturen (Flughäfen, Häfen, ÖPNV) besitzen oder betreiben, sowie Krankenhäuser in öffentlicher Trägerschaft über den NRW-Rettungsschirm Zugang zu Bürgschaften und günstigen Darlehenskonditionen erhalten können;
• vergaberechtliche Vorschriften sollen gelockert werden, um die einheimischen Betriebe und Wirtschaftsbranchen mit Aufträgen zu versorgen; zugleich setzt sich die Landesregierung auf EU-Ebene für eine Änderung und Harmonisierung von vergaberechtlichen Vorschriften ein;
• aus dem Sondervermögen nach dem „Rettungsschirmgesetz“, das ursprünglich nur für Unternehmen vorgesehen ware, sollen jetzt auch Hilfen für die Kommunen geleistet werden.

Ende Juni legte das Land ein zusätzliches Programm in Höhe von 800 Mio. € zur Unterstützung des ÖPNV auf, von denen 500 Mio. € aus Bundesmitteln stammen. Diese sowie 200 Mio. € Landesmittel dienen als Ersatz für entfallene Einnahmen des Nahverkehrs, weitere 100 Mio. € werden als Investitionsmittel für "bessere, intelligente Mobilität der Zukunft" bereitgestellt, je zur Hälfte für den ÖPNV und für die Erhaltung kommunaler Straßen und Radwege. Als weiterer Teil der Corona-Hilfen wurde zudem ein Sofortprogramm „Klimaresilienz in Kommunen“ in Höhe von 12 Mio. € aufgelegt. Es gliedert sich in die Bausteine „Städte und Hitze“ mit Maßnahmen zur Dach- und Fassadenbegrünung und „coole“ öffentliche Räume sowie „Klimaresiliente Schulen: Coole Schulhöfe“. Anträge können bis Ende 2021 gestellt werden.

"Isolierung" der pandemiebedingten Haushaltsbelastungen

Das am 1. Oktober 2020 in Kraft getretene NKF-COVID-19-Isolierungsgesetz oder kurz NKF-CIG legt fest, dass die Kommunen die Mehraufwendungen und Minderaufwendungen, die durch die Covid-19-Pandemie im Haushalt 2020 entstanden sind, über eine Nebenrechnung oder anhand der ggf. beschlossenen Nachtragshaushalte ermitteln, in der Bilanz 2020 getrennt ausweisen ("isolieren") und entweder in der Bilanz 2025 gegen das Eigenkapital ausbuchen oder über einen sehr langen Zeitraum von 50 Jahren abschreiben. Dies stellt insbesondere für finanzschwache Kommunen keine nachhaltige Entlastung dar, weil die Belastungen lediglich in die Zukunft verschoben werden und zusätzlich zu bereits bestehenden Schulden und/oder Investitionsrückständen später ausgeglichen werden müssen. Dementsprechend werden diese Maßnahmen aus kommunaler Sicht kritisiert. Hans-Günter Henneke, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistages, sagte der F.A.Z.: "Was die Kommunen in Nordrhein-Westfalen flächendeckend rasch brauchen, sind ihnen verbleibende Zuweisungen des Landes, die auch aus dem 25-Milliarden-Euro-Paket stammen können. ... Langfristig eingeräumte Kreditlinien sind dagegen nichts als süßes Gift, das von der Einstandsverpflichtung des Landes für seine unverschuldet in Not geratenen Kommunen ablenken soll." Der Kämmerer der Stadt Wuppertal, Jochen Slawig, wird wie folgt zitiert: "Wir brauchen frisches Geld, um unsere Liquidität zu erhalten und dauerhaft handlungsfähig zu bleiben. ... Wir können nicht 50 Jahre lang einen Kredit abzahlen und alle damit verbundenen Risiken tragen."

In der Praxis führt die Anwendung des Gesetzes zu Konflikten, denn kommunal besteht keineswegs Einigkeit darüber, inwieweit es verpflichtend anzuwenden ist und wie die pandemiebedingten Mehrbelastungen zu ermitteln sind. Beispielhaft sei der Streit zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden im Kreis Steinfurt genannt: Bei der Aufstellung des Kreishaushaltes 2021 sah der Kreis eine Anhebung der Kreisumlage zu Lasten der Gemeinden vor. Die Gemeinden protestierten einhellig und forderten, der Kreis solle entsprechend des NKF-CIG die pandemiebedingten Mehrbelastungen des Kreishaushaltes isolieren und dabei auch auf die Verrechnung mit den Mehreinnahmen aufgrund der Erhöhung des Bundesanteils an den Kosten der Unterkunft verzichten. Durch die Isolierung der Corona-Belastungen in der Bilanz würde der Finanzbedarf des Kreises im Haushalt 2021 geringer und die Kreisumlage könnte gesenkt werden. Dies würde allerdings - wie dargestellt - den Ausgleich der Corona-Belastungen lediglich in die Zukunft verschieben.

Nach der im April 2021 veröffentlichten Haushaltsumfrage des Städte- und Gemeindebundes NRW (s.u.) haben die Mitgliedskommunen dieses Spitzenverbandes im Jahr 2020 ca. 610 Mio. € als pandemiebedingte Sonderbelastungen in ihren Haushalten bilanziell isoliert. Die restlichen Belastungen wurden durch Bundes- und Landeshilfen ausgeglichen.

Ende Mai 2020: Gutachten Prof. Junkernheinrich

Ende Mai 2020 erstellte Prof. Martin Junkernheinrich von der TU Kaiserslautern ein Gutachten im Auftrag der SPD-Fraktion im Landtag NRW zu den pandemiebedingten finanziellen Belastungen der Kommunen im größten Bundesland. Diese werden von ihm für das Jahr 2020 - verglichen mit der Steuerschätzung vom Oktober 2019 - auf 6 bis 7,2 Mrd. € geschätzt, ohne die nicht zu beziffernden pandemiebedingten Zusatzkosten. Auch 2021 seien "massive Haushaltsdefizite" zu erwarten. Zur Illustration wird ein Vergleich zum Stärkungspakt Stadtfinanzen gezogen, für den das Land in den Jahren 2011-2019 ca. 5,3 Mrd. € aufgewandt hat mit dem Ergebnis, dass die kommunalen Liquiditätskredite in diesem Zeitraum um 4,1 Mrd. € sanken - diese Konsolidierung würde durch die Corona-Krise mit einem Schlag hinfällig. Daher sei eine Strategie des Landes notwendig, die den Kommunen diese Belastung abnimmt.

Siehe dazu

• Prof. Dr. Martin Junkernheinrich unter Mitarbeit von Gerhard Micosatt: Pandemiebedingte Mindereinnahmen und Mehrausgaben der Kommunen in Nordrhein-Westfalen –Wirkungsketten und Modellrechnungen, Kurzexpertise im Auftrag der SPD-Fraktion im Landtag Nordrhein-Westfalen (29.05.2020; pdf-Format, 52 Seiten)
• Welt: Studie: Corona kostet Kommunen bis zu 7,2 Milliarden Euro, 03.06.2020
• Siehe auch: Prof. Junkernheinrich: "Altschulden kann man nur tilgen, wenn man Überschüsse hat", Interview mit dem SR in der Mediathek (Audio, ca. 4 min.)

Juni 2020: Streit um Schuldenregelung

Nachdem eine Regelung der kommunalen Altschulden im Konkunkturpaket des Bundes erneut gescheitert war, nahm in NRW der Parteienstreit um ein Landesprogramm zur Altschuldenhilfe zu, sicherlich auch angesichts des beginnenden Wahlkampfes. Der Vorsitzende der CDU-Landtagsfraktion Bodo Löttgen erklärte, die Forderung nach der Übernahme der Altschulden von besonders notleidenden Kommunen habe angesichts der derzeit günstigen Zinslage keine Priorität. Wesentliche Ursache für die Defizite seien die Soziallasten, die der Bund den Kommunen aufgebürdet habe und von denen er jetzt einen höheran Anteil übernehme. Der Vorsitzende der Sozialdemokratischen Gemeinschaft für Kommunalpolitik, Frank Baranowski, warf der Landesregierung daraufhin vor, die Kommunen im Stich zu lassen. Die CDU zementiere die Ungleichheit zwischen finanzschwachen und vergleichsweise wohlhabenden Kommunen.

Ende Juni forderte das Aktionsbündnis Für die Würde unserer Städte gemeinsam mit einer Vielzahl von Gewerkschaften und Sozialverbänden einen "Schutzschirm" für die NRW-Kommunen, der eine Lösung für die Altschulden sowie eine Kompensation der kommunalen Steuerausfälle bietet: "Sowohl das Problem der Altschulden als auch die absehbaren neuen Belastungen der Kommunen durch die Corona-Pandemie dürfen nicht durch Kürzungen in der Daseinsvorsorge und der kommunalen Verwaltung gelöst werden. Ganz im Gegenteil: Wir brauchen Investitionen in Mobilität, Wohnen, Bildung, Klimaschutz und das Gesundheitswesen. Gegen die Krise anzusparen heißt die Krise zu verschärfen."

SPD-Fraktion fordert dreijähriges Landesprogramm

Die SPD-Fraktion im Landtag forderte Anfang Juli 2020 in einem "Impulspapier" ein Hilfspaket des Landes von insgesamt 10,8 Mrd. € über drei Jahre, davon sollten 6,6 Mrd. € an die Kommunen gehen. Diese Mittel sollten Steuerausfälle der Städte und Gemeinden infolge der Corona-Krise abfangen. Die weiteren Bestandteile sollten u.a. Familien und "weiterhin eingeschränkte Branchen" stützen.

Statistiken zu Steuereinnahmen 2020

Im September 2020 veröffentlichte der Statistik-Landesbetrieb IT NRW Daten zu den Gewerbesteuereinnahmen der NRW-Kommunen. Danach lagen diese im zweiten Quartal 2020 knapp 44% und damit ziemlich genau eine Mrd. € unter den normalen Gewerbesteuereinnahmen eines zweiten Quartals. Die IT NRW veröffentlichte eine Tabelle mit Zahlen für jeden Kreis und jede Gemeinde in NRW. Die Tabelle zeigt auch die großen Unterschiede zwischen den Kommunen: Während einige wenige Kommunen praktisch keine Einbußen verzeichnen, hatten andere sogar negative Gewerbesteuereinnahmen (d.h. mehr Erstattungen als Einnahmen). In ihrer Gesamtheit bauten die NRW-Kommunen im Jahr 2020 kaum zusätzliche Schulden auf.

Im März 2021 legte das Statistische Landesamt die Daten über die Steuereinnahmen der Kommunen 2020 vor. Danach nahmen sie insgesamt 10,2 Mrd. € an Gewerbesteuern ein, ein Minus von 2,6 Mrd. € oder knapp 20% gegenüber 2019. Laut dem Kommunalministerium wurden diese Ausfälle jedoch durch Bundes- und Landeshilfen ausgeglichen; insgesamt wurde ein Gewerbesteuerausgleich von 2,72 Mrd. € geleistet. Hinzugekommen seien weitere Hilfen in Milliardenhöhe. Die SPD-Fraktion im Landtag forderte auch für 2021 eine eine Übernahme der Gewerbesteuerausfälle aus dem Rettungsschirm des Landes und aus Bundesmitteln sowie eine Lösung des Altschuldenproblems.

Aussichten für 2021 und 2022

Nach dem Entwurf für das Gemeindefinanzierungsgesetz 2021, der Ende Oktober 2020 veröffentlicht wurde, sollen die Kommunen in NRW im Jahr 2021 über den Kommunalen Finanzausgleich rund 13,6 Mrd. € erhalten. Davon stammen 943 Mio. € aus dem Rettungsschirm und werden somit vom Land über einen Kredit finanziert. Dieser Kredit soll von den Kommunen zurückgezahlt werden und belastet damit ihre zukünftigen Haushalte. Die SPD in NRW nannte dies ein "vergiftetes Geschenk".

Nach einer im April 2021 veröffentlichten Umfrage des Städte- und Gemeindebundes NRW erwarten seine Mitgliedskommunen für 2021 pandemiebedingte Haushaltsbelastungen in einer Höhe von 1,34 Mrd. €, mehr als doppelt so hoch wie im Vorjahr. Weniger als 20% der befragten Kommunen (70 von 360) könnten 2021 ihren Haushalt ausgleichen, ohne dafür das Eigenkapital zu reduzieren. Der Spitzenverband forderte erneut einen "Rettungsschirm" für die Kommunen im Jahr 2021.

Im Juni 2021 bezifferte der Hauptgeschäftsführer des nordrhein-westfälischen Städte- und Gemeindebundes, Christof Sommer, die kommunalen Einbußen bei den Steuern für 2021 und 2022 auf je 2 Mrd. €; hinzu kämen weitere Ausfälle bei anderen Einnahmen. Er forderte eine Neuauflage des kommunalen Rettungsschirms des Vorjahres. Auch der Finanzausschuss des Landkreistags NRW verlangte eine Fortführung der Landeshilfen für 2021 und die Folgejahre. Die Fortschreibung des Covid-19-Isolierungsgesetzes allein reiche nicht aus, die Kommunen bräuchten weiterhin echte Finanzhilfen. So habe die Pandemie die Kommunen bei der Integrationsarbeit deutlich zurückgeworfen. Der Finanzausschuss begrüßte, dass sich die Länder im Bundesrat für eine stärkere finanzielle Beteiligung des Bundes einsetzen und den Vermittlungsausschuss angerufen haben.

Für 2022 wird die Finanzausgleichsmasse, die nach der regulären Berechnung (Stand Juli 2021) ca. 12,9 Mrd. € stark gewesen wäre, aus Mitteln des Rettungsschirms auf 14,04 Mrd. € aufgestockt, das sind knapp 3,5% mehr als im Vorjahr. Laut Landesregierung werden damit die Kommunen so gestellt, als hätte es Corona nicht gegeben. Das Geld fließt den Gemeinden nicht dauerhaft zu, sondern soll in kommenden Haushaltsjahren wieder zugunsten des Landeshaushalts aus Aufwüchsen der Finanzausgleichsmasse herausgenommen werden. Weitere Coronahilfen des Landes an die Kommunen sind 2022 nicht vorgesehen.

Haushaltsumfrage des Städte- und Gemeindebundes NRW 2022

Laut einer Ende April 2022 veröffentlichten Umfrage des Städte- und Gemeindebundes NRW unter seinen Mitgliedsgemeinden betrugen die Corona-bedingten Haushaltsschäden der NRW-Gemeinden im Jahr 2021 ca. 1,06 Mrd. €; für 2022 erwarten die Gemeinden kaum geringere Belastungen, nämlich 966 Mio. €. Zwar können diese Schäden, wie dargestellt, in den Haushalten 2021 und 2022 "isoliert" werden, belasten aber die Finanzen der Gemeinden in der Zukunft.

Dies wird möglicherweise für viele Gemeinden zu einem unlösbaren Problem. Denn zugleich zeigte die Umfrage die strukturelle Unterfinanzierung vieler Gemeinden in NRW: Danach rechnen 106 von 361 befragten Gemeinden mit einem vollständigen Verzehr ihrer Ausgleichsrücklage bis Ende 2022; bis Ende 2025 soll sich diese Zahl auf 160 Kommunen erhöhen, das wären dann 44%. Diese Kommunen wären dann auch unabhängig von den Corona-bedingten Sonderbelastungen überschuldet und könnten den ab 2025 geforderten Ausgleich dieser Belastungen nicht leisten.

Siehe dazu

• Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen: Kommunalfinanzen bleiben angespannt, Ergebnisse der Haushaltsumfrage unter den Mitgliedskommunen des Städte- und Gemeindebundes NRW (Zusammenfassung mit Schaubildern, April 2022)
• Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen: Haushalte im Krisenmodus. Ergebnisse der Haushaltsumfrage unter NRW-Kommunen: hohe Corona-Schäden und strukturelle Schieflage, Pressemitteilung vom 28.04.2022 (mit Links auf die Ergebnisse im Detail sowie die Entwicklungen im Vergleich zum Vorjahr, jeweils im pdf-Format)
• Der Neue Kämmerer: NRW-Kommunen: Haushaltslage angespannt, 02.05.2022
• Zeit online: Kommunen: 2022 rund eine Milliarde Euro Corona-Belastungen, 28.04.2022

2022: weitere 500 Mio. Euro vom Land

Ende 2022 gewährte das Land NRW auf Initiative der Landesregierung weitere Finanzhilfen für die Kommunen in einer Gesamthöhe von 500 Mio. € - das ist etwa die Hälfte dessen, was von kommunaler Seite als Mehrbelastung geschätzt worden war. Die Mittel wurden am 16.12.2022 ausgezahlt. Als Schlüssel für die Verteilung wurde die Einwohnerzahl zum Stichtag 30.06.2022 gewählt; die Gemeinden erhalten so ca. 21,72 € je Einwohner*in, die Kreise und die Städteregion Aachen ein Viertel davon nämlich 5,43 € je Einwohner*in. Da kleinste Gemeinden möglicherweise höhere Fixkosten haben, erhält jede Gemeinde jedoch mindestens 300.000 €. Außerdem wurde die Möglichkeit, coronabedingte Aufwendungen in der Bilanz zu isolieren, um ein weiteres Jahr bis Ende 2023 verlängert.

Siehe dazu

• Land NRW: Ministerin Scharrenbach: Finanzielle Folgen von Corona abfedern – Zusätzliche 500 Millionen Euro für unsere Kommunen, Pressemitteilung vom 15.12.2022
• Honnef heute: Corona: Kommunen erhalten Geld vom Land, 15.12.2022

Siehe auch

• Deutscher Kulturrat: Aktuelle Hilfsmaßnahmen des Landes Nordrhein-Westfalen für den Kulturbereich, laufend aktualisiert
• Städte- und Gemeindebund NRW, Große Rückschläge bei den Kommunalfinanzen, Ergebnisse der Haushaltsumfrage 2021, ohne Datum (April 2021)