Konsolidierungshilfen

Die Krise der Gemeindefinanzen hat seit einigen Jahren eine zusätzliche Dynamik erfahren. Insbesondere der rasante, bis 2016 scheinbar unaufhaltsame Anstieg der kommunalen Kassenkredite zeigt, dass viele Kommunen nicht in der Lage sind, sich aus eigener Kraft aus der Schuldenkrise zu befreien. Die in den meisten Bundesländern durch die Kommunalaufsicht von einzelnen Kommunen geforderten Haushaltssicherungskonzepte (HSK) waren in der Mehrzahl nicht erfolgreich. Daher haben einige Bundesländer neue Programme zur Entschuldung überschuldeter Kommunen aufgelegt. Sie tragen unterschiedliche Bezeichnungen und werden hier zusammenfassend als Konsolidierungshilfen bezeichnet.

Ausgestaltung

Gemeinsam ist den meisten Programmen, dass sie zusätzlich zum herkömmlichen kommunalen Finanzausgleich (KFA) aufgesetzt werden. Sie werden jedoch in den meisten Bundesländern zur Hälfte oder gar zu zwei Dritteln von den Kommunen mitfinanziert, indirekt über den kommunalen Finanzausgleich oder direkt über Umlagen. Weiterhin werden Konsolidierungshilfen in der Regel nur auf Antrag bzw. aufgrund einer individuellen Vereinbarung zwischen dem Land und der jeweiligen Kommune (Konsolidierungsvertrag, Entschuldungspakt) zur Verfügung gestellt. In dieser Vereinbarung wird die Kommune zu eigenen, meist drastischen Sparbemühungen verpflichtet. Diese Vereinbarung ersetzt teilweise (z. B. in Nordrhein-Westfalen) das Haushaltssicherungskonzept.

Vorreiter waren Brandenburg (Ausgleichsfonds im Finanzausgleichsgesetz, seit 2001) und Bayern (Pilotprojekt „Struktur- bzw. Konsolidierungshilfen“ 2007-2011, zeitlich befristet). In Baden-Württemberg, Thüringen und Sachsen wird kein Bedarf gesehen. Drei Grundmodelle lassen sich unterscheiden: Die teilweise Übernahme auslaufender Kredite durch eine Landesinvestitionsbank (Hessen und Sachsen-Anhalt) oder das Land (Rheinland-Pfalz); Zins- und/oder Tilgungshilfen (Brandenburg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland); Zuschüsse für den Gesamthaushalt (NRW). Einzelheiten werden für alle Bundesländer weiter unten dargestellt.

Wenig Zuckerbrot, viel Peitsche

Welche Wirkungen können wir von diesen Programmen erwarten? Nehmen wir als Maßstab die aktuell bestehenden Kassenkredite, so müssen wir feststellen, dass nur in zwei Bundesländern – Hessen und Rheinland-Pfalz, bei beiden allerdings über einen sehr langen Zeitraum – mehr als die Hälfte dieses Betrages zur Verfügung steht. Schon rein quantitativ stellen also die wenigsten Bundesländer Summen zur Verfügung, die geeignet wären, die kommunalen Probleme wirksam anzugehen, zumal ja während der Laufzeit der Programme wieder neue kommunale Schulden auflaufen.

Hinzu kommt, dass ein wesentlicher Teil der Hilfen direkt oder indirekt von der kommunalen Ebene selbst finanziert wird. Diese Mittel fehlen in vielen Lädern im kommunalen Finanzausgleich und damit in den kommunalen Kassen. Bei diesem Finanzierungsmodell tragen letztlich die Gemeinden mit geringer Steuerkraft, bei denen mehr Zuweisungen ausfallen, den größeren Teil der Lasten, so dass nicht einmal ein Solidarprinzip greift.

Damit kommt das dritte Element der Konzepte in den Blick, die fast immer mit den Hilfen verbundene Konsolidierungsvereinbarung. Hier werden – wenn auch mit längeren Fristen als in den bisherigen Haushaltssicherungskonzepten – recht harte Bedingungen gestellt, meist der vollständige Haushaltsausgleich. Die meisten Bundesländer versuchen also, mit möglichst geringem eigenem Mitteleinsatz Druck auf zusätzliche kommunale Sparanstrengungen zu machen. Für viele überschuldete Kommunen werden die Programme dennoch als rettender Strohhalm erscheinen. Zu befürchten ist allerdings: Solange die strukturellen Probleme der Gemeindefinanzen nicht gelöst werden, werden sie für viele Kommunen nicht ausreichen, oder andere, nicht in die Programme aufgenommene Kommunen werden zur gleichen Zeit in die Überschuldung abrutschen. Am ehestens scheint noch das relativ gut ausgestattete, vollständig vom Land finanzierte Entschuldungsprogramm in Hessen in der Lage zu sein, eine nennenswerte Anzahl von Kommunen aus der Vergeblichkeitsfalle zu befreien. Am anderen Ende der Skala steht Niedersachsen, das sehr geringe eigene Mittel (jährlich werden nur Hilfen in Höhe von 1,4% der momentanen Kassenkredite bereitgestellt, wovon das Land nur die Hälfte finanziert) mit besonders harten Auflagen bis hin zur Gebietsfusion verbindet.

Eine empirische Analyse der Konsolidierungsmaßnahmen der 46 größten teilnehmenden Städte im Jahr 2013 kommt zu dem Ergebnis, dass bei den eigenen Konsolidierungsanstrengungen der teilnehmenden Kommunen einnahme- und ausgabeseitige Maßnahmen sich die Waage halten. Die wichtigste Maßnahme ist die Erhöhung der Grundsteuer B.. Eine neuere Analyse von Boettcher u.a. (siehe Fußnote im nächsten Absatz) stellt einerseits positive Effekte fest: Die Haushaltsdefiite sanken deutlich, der Anstieg der Kassenkredite wurde gestoppt. Doch verharren diese weiterhin auf "dramatischer" Höhe, die Investitionen der teilnehmenden Kommunen sanken signifikant, die Steuerhebesätze wurden stark angehoben und die Sozialausgabe verharren auf hohem Niveau.

Schließlich lösen die Landesprogramme, wenn sie funktionieren, nur eine Seite des Problems. Einige befreien die Kommunen, die an ihnen teilnehmen, von Altschulden und Zinslasten (Entschuldungsprogramme), andere leisten eine Hilfe zum Ausgleich des laufenden Haushalts (Stabilisierungsprogramme). Kein Programm tut beides – und erst recht löst keines das strukturelle Ungleichgewicht zwischen stetig stark ansteigenden Sozialausgaben und schwächer steigenden Einnahmen der Gemeinden. Dies kann nur eine grundlegende Finanzreform leisten, an der sich der Bund zumindest beteiligen muss.

Übersicht über Konsolidierungshilfen in den Bundesländern

Die konkrete Ausgestaltung der Programme wird jeweils in eigenen Artikeln beschrieben, die hier fett verlinkt sind:

Baden-Württemberg

Im wirtschaftsstarken "Ländle" wird eine landesweite Initiative z. Zt. nicht benötigt. Die Gemeinde Aulendorf mit zehntausend Einwohnern und einer Pro-Kopf-Verschuldung von 6.400 € hat einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit dem Land bis 2015 zur Konsolidierung abgeschlossen. Durch einen jährlichen Zinszuschuss von 2,3 Mio. € und eigene Konsolidierungsbeiträge kann als Bonus bei Erfüllung aller Verpflichtungen mit einer Tilgungshilfe von 18 Mio. € gerechnet werden. Bei Erreichen aller Konsolidierungsziele bis 2015 zahlt das Land eine weitere Tilgungshilfe von 10 Mio. €. Die kommunalen Schulden in Baden-Württemberg betrugen zum Stichtag 31.12.2011 6,759 Mrd.€, davon waren 0,314 Mrd.€ Kassenkredite.

Bayern

Bereits 2007 hatte Bayern ein Pilotprojekt „Struktur- bzw. Konsolidierungshilfen“ über vier Jahre mit einem Jahresvolumen von 10 Mio. € gestartet und unterstützte damit 32 finanzschwache Kommunen. Höchstens vier Jahre wurden die stark verschuldeten Städte bei ihrer Haushaltskonsolidierung unterstützt. Grundlage war ein stringentes, von der Rechtsaufsicht genehmigtes Haushaltskonsolidierungskonzept. Die Bedarfszuweisungen mussten zur Schuldentilgung verwendet werden. Zum Stichtag 31.12.2011 betrugen die kommunalen Schulden in Bayern 14,032 Mrd. €, davon 0,396 Mrd. € Kassenkredite. Als Sonderform der Bedarfszuweisungen wurden anschließend ab 2012 Stabilisierungshilfen eingeführt, die auf Antrag an strukturschwache, konsolidierungswillige Landkreise und Kommunen in finanziellen Notlagen gegeben werden. Seit 2014 sind diese Hilfen an ein Haushaltskonsolidierungskonzept gebunden.

Brandenburg

Das Finanzausgleichsgesetz des Landes Brandenburg enthält seit 2001 in § 16 einen Ausgleichsfonds, mit dem das Land u. a. Schuldendiensthilfen an hochverschuldete Gemeinden zahlt. Diese Mittel ersetzen die in den meisten Bundesländern im Rahmen des KFA eingestellten Bedarfszuweisungen zum Ausgleich von Haushaltsfehlbeträgen. Die Beantragung und Gewährung solcher Bedarfszuweisungen setzt erhebliche eigene Anstrengungen der Kommunen voraus, die finanzwirtschaftliche Lage selbständig zu verbessern.

Hessen

Ein Entschuldungsfonds (auch als "kommunaler Schutzschirm" bezeichnet) soll zum 1. Januar 2013 je 46 Prozent der Schulden der ärmsten Städte und Gemeinden in Hessen übernehmen. Bis zu 2,8 Mrd. € stehen zur langfristigen Tilgung kommunaler Darlehen aus originären Landesmitteln zur Verfügung. Hinzu kommt eine Zinsverbilligung in Höhe von 1 Prozent, was einem Umfang von ca. 400 Mio. Euro entspricht. Zusätzlich erhalten Kommunen auf Antrag aus dem Landesausgleichsstock eine weitere Zinsverbilligung in Höhe von 1 Prozent vom 1. bis 15. Jahr der Tilgung, anschließend 0,5 Prozent. Seit 2017 gibt es ein zusätzliches Landesprogramm im Gesamtumfang von 9,5 Mrd. € (über 30 Jahre) zur Ablösung kommunaler Kassenkredite unter dem Titel Hessenkasse.

Mecklenburg-Vorpommern

Das Land Mecklenburg-Vorpommern hat ab 2018 einen Kommunalen Entschuldungsfonds Mecklenburg-Vorpommern als Sondervermögen eingerichtet. Er löste den noch bis Ende 2019 fortgeführten kommunalen Konsolidierungsfonds ab, aus dem seit 2012 Zinszuschüsse und weitere Unterstützungen an Kommunen geleistet wurden, die im Gegenzug eine Konsolidierungsvereinbarung unterzeichneten.

Niedersachsen

In Niedersachsen wurde 2009 ein Zukunftsvertrag mit den Grundzügen für ein Entschuldungsprogramm zwischen der Landesregierung und den kommunalen Spitzenverbänden vereinbart. Kommunen können danach im Rahmen des niedersächsischen Finanzausgleichsgesetzes vom Land Zins- und Tilgungshilfen von bis zu 75 % ihrer bis zum 31.12.2009 aufgelaufenen Kassenkredite erhalten.

Nordrhein-Westfalen

Der Stärkungspakt für überschuldete Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen stellt für überschuldete oder von Überschuldung bedrohte Kommunen insgesamt Konsolidierungshilfen von 5,85 Milliarden Euro für den Zeitraum 2011 bis 2020 zur Verfügung. Im Gegenzug müssen die betroffenen Städte und Gemeinden eine Konsolidierungsvereinbarung mit der Aufsichtsbehörde treffen. Diese ersetzt ein Haushaltssicherungskonzept, wodurch die Frist bis zum Erreichen des Haushaltsausgleichs erheblich gestreckt wird.

Da das Problem der Überschuldung vieler Kommunen jedoch nicht gelöst ist, wird in der Landesregierung NRW seit Anfang 2019 über ein weiteres Programm zur Unterstützung von Kommunen mit hohen Altschulden diskutiert. Hierzu hat die Landtagsfraktion Bündnis 90 / Die Grünen den Vorschlag eines Altschuldenfonds vorgelegt, der auf einem Gutachten des ehemaligen Bochumer Kämmerers Manfred Busch basiert. Auch der DGB NRW drängt auf ein neues Entschuldungskonzept für die Kommunen, ebenso wie das Institut der Deutschen Wirtschaft. Im September 2019 kündigte die Landesregierung ein neues Programm zum Abbau von kommunalen Altschulden an. Dies sollte jedoch erst konkretisiert werden, wenn der Bund erklärt hat, wie er sich "bei den kommunalen Altschulden finanziell einbringt".

Mit der Bildung einer schwarz-grünen Landesregierung im Juni 2022 kam das Thema erneut auf die Tagesordnung. Im Koalitionsvertrag wurde vereinbart, noch 2022 gemeinsam mit dem Bund eine Lösung für Nordrhein-Westfalen zu vereinbaren. Weiter heißt es: "Sollte der Bund seiner Verantwortung nicht nachkommen, bekennen wir uns dazu, im kommenden Jahr selbst eine Lösung herzustellen und dafür einen Altschuldenfonds einzurichten, der für die teilnehmenden Kommunen eine substanzielle und bilanzielle Entlastung bringt." Im November 2022 wurde die Einsetzung einer Arbeitsgruppe aus Landes- und Bundesregierung verabredet mit dem Auftrag, sich "intensiver mit möglichen Handlungsoptionen zu befassen".

Rheinland-Pfalz

In Rheinland-Pfalz wurde zum 1. Januar 2012 ein Kommunaler Entschuldungsfonds mit einer Laufzeit von 15 Jahren gegründet. Der Fonds soll ein maximales Gesamtvolumen von 3,825 Milliarden Euro aufweisen und über die Laufzeit jährlich bis zu 255 Millionen Euro aufbringen, um damit bis zu zwei Drittel der Ende 2009 bestandenen kommunalen Liquiditätskredite zu tilgen und die fälligen Zinslasten zu vermindern. Die Finanzierung des Fonds ist jeweils zu einem Drittel (1,275 Mrd. Euro) von den teilnehmenden Kommunen selbst, von der kommunalen Solidargemeinschaft im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs und vom Land zu tragen. Voraussetzung ist ein individuell vereinbarter Konsolidierungsvertrag, der tiefgreifende eigene Anstrengungen zur Entschuldung der teilnehmenden Kommunen verlangt. 2018 kamen als zusätzliche Instrumente ein "Zinssicherungsschirm" sowie ein "Stabilisierungs- und Abbaubonus" hinzu.

Der Entschuldungsfonds hat allerdings nicht zu einer durchgreifenden Entlastung der kommunalen Finanzen geführt. Die Landesregierung aus SPD, Grünen und FDP einigte sich daher im Januar 2022 mit CDU und Freien Wählern auf einen gemeinsamen Entwurf für eine Verfassungsänderung, durch die dem Artikel 117 der Landesverfassung ein vierter Absatz hinzugefügt werden soll, wonach das Land "Liquiditätskredite der Kommunen zum Stand vom 31. Dezember 2020 übernehmen" kann. Beabsichtigt ist die Übernahme der Hälfte der Liquiditätskredite. Der im September 2022 angekündigte Gesetzentwurf mit dem Titel "Partnerschaft zur Entschuldung der Kommunen in Rheinland-Pfalz" (PEK-RP), der auf dieser Verfassungsänderung aufbaut, sieht eine Teilentschuldung von Kommunen vor, deren Liquiditätskredite 500 €/Einw. (bei Landkreisen ein Drittel dieses Betrages) übersteigen. Siehe dazu ebenfalls den Artikel Kommunaler Entschuldungsfonds (Rheinland-Pfalz).

Saarland

Im Saarland wurde 2012 ein kommunaler Entlastungsfonds (KELF) beschlossen. Ab 2013 stehen aus einem Sondervermögen des Landes jedes Jahr 17 Mio. € zur Verfügung, insgesamt ursprünglich 120 Mio. €. Der Entlastungsfonds soll die Kommunen darin unterstützen, die kommunale Schuldenbremse einzuhalten. Die Kommunen müssen sich verpflichten, die Mittel ausschließlich zur Schuldentilgung einzusetzen. Zusätzlich wurde am 03.06.2015 ein "Kommunalpakt" unterzeichnet, der den KELF fortschreibt und erweitert - gegen eine Verpflichtung der Kommunen, ihre "strukturelle Finanzlücke" bis 2024 durch eigene Anstrengungen zu schließen. Am 31.12.2011 betrugen die kommunalen Schulden im Saarland 2,750 Mrd. €, davon 1,641 Mrd. € Kassenkredite.

Im Sommer 2015 wurde der Entlastungsfond durch einen "Kommunalpakt" ergänzt, der u.a. ein striktes Konnexitätsprinzip einführte und die Kreise in die Konsolidierungshilfen einbezog.

Im November 2018 einigte sich die saarländische Landesregierung auf ein drittes Programm unter dem Namen Saarland-Pakt. Geplant ist, dass die Landesregierung ab 2020 ca. 1 Mrd. € der dann insgesamt 2,1 Mrd. € kommunaler Kassenkredite tilgt und mit weiteren Mitteln die kommunale Investitionskraft stärkt. Insgesamt sollen dafür über einen Zeitraum von 45 Jahren 50 Mio. € jährlich bereitgestellt werden, von denen die Hälfte aus dem Bund-Länder-Finanzausgleich kommen soll. Die Kommunen sollen im Gegenzug die verbleibenden 1,1 Mrd. € Kassenkredite aus eigener Kraft ebenfalls bis 2065 tilgen.

• Siehe ausführlich zu allen drei Programmen die Artikel Kommunaler Entlastungsfonds (Saarland) und Saarland-Pakt.

Sachsen

Aufgrund der niedrigen Liquiditätskredite gibt es in Sachsen z.Zt. keine Diskussion für gesonderte Finanzhilfen. Die Umstellung von der kameralen zur doppischen Haushaltsführung in den Kommunen erfolgt abschließend 2013. Danach könnten sich die kommunalen Haushalte deutlich schlechter darstellen. Zum 31.12.2011 betrug die Verschuldung der sächsischen Kommunen 3,694 Mrd.€.

Sachsen-Anhalt

STARK II heißt das Förderprogramm zur Teilentschuldung der kommunalen Finanzhaushalte in Sachsen-Anhalt. Das Programm bezieht sich auf die fundierten Schulden der Kommunen. Es bietet eine Anschlussfinanzierung für Kommunalkredite, deren Laufzeit oder Zinsbindungsfrist ausgelaufen ist oder bis 2014 ausläuft. Nominal wird ein Zinssatz von 1,9 % über die gesamte Darlehenslaufzeit zugrunde gelegt. Hinzu kommt ein einmaliger Tilgungszuschuss über 30 % der zum Zeitpunkt der Ablösung valutierenden Darlehenssumme. Die Durchführung liegt in den Händen der Investitionsbank Sachsen-Anhalt. Bestandteil der Darlehensbedingungen ist ein sanktionsbewehrter, individueller Konsolidierungsvertrag. Insgesamt werden 400 Millionen Euro zur Tilgung und 113 Millionen Euro zur Zinsentlastung bis 2025 zur Verfügung gestellt. Das Programm wurde mittlerweile um weitere Porgramme unter den Namen STARK IV und STARK V ergänzt (siehe hierzu den Artikel STARK-Programme).

Schleswig-Holstein

Für die Jahre 2012 bis 2018 stellt die Landesregierung je 60 Mio. € als Konsolidierunghilfen für Kommunen mit besonderen Finanzproblemen bereit. Nach § 11 Finanzausgleichsgesetz (FAG) Schleswig-Holstein stehen die Mittel für Gemeinden und Kreise bereit, die ihren Haushalt nicht aus eigenen Mitteln und durch allgemeine Finanzzuweisungen ausgleichen können und deren bis zum 31.12.2009 aufgelaufener Fehlbetrag mindestens 5 Mio. € beträgt. Außerdem muss in den Jahren 2002 bis 2009 mindestens fünfmal ein Fehlbetrag aufgetreten sein. Schließlich muss die Kommune auch 2012 Fehlbetragszuweisungen erhalten haben. Die Hilfen müssen 2012 beantragt worden sein, außerdem muss die Kommune ein Konsolidierungskonzept aufstellen. Schließlich muss ein öffentlich-rechtlicher Vertrag mit der Landesregierung abgeschlossen werden.

Thüringen

Thüringen weist mit 167 Millionen Euro die niedrigste Summe an Liquiditätskrediten aus (bei einer gesamten kommunalen Verschuldung von 2,377 Mrd. € zum 31.12.2011). Zum Vergleich: Allein die nordrhein-westfälische kreisfreie Stadt Oberhausen liegt bei einem Kassenkreditvolumen von 1,6 Milliarden Euro. Aufgrund der niedrigen Liquiditätskredite gibt es derzeit keine Diskussion über gesonderte Finanzhilfen.

Siehe auch

• Rene Geissler: Vier Jahrzehnte Schuldenhilfen für Kommunen, in: KOMMUNAL, 21.10.2019
• Rene Geissler: Was bringen kommunale Hilfsprogramme? Eine Evaluation von Stärkungspakt und Co., Blogbeitrag für die Bertelsmann Stiftung, 13.09.2018
• Felix Arnold / Dr. Florian Boettcher / Dr. Ronny Freier / Dr. René Geißler / Benjamin Holler (Hrsg. Bertelsmann Stiftung): Kommunaler Finanzreport 2015, Kapitel D: Stabilitäts- und Entschuldungsprogramme, S. 124-136
• Mario Krüger: Kommunale Schuldenkrise: Rezepte der Bundesländer, in: AKP 3/2014, S. 50 ff.
• Gunnar Schwarting: Kommunale Entschuldungshilfen: „Notwendige Hilfe“ oder „Bail-Out“?, Vortragsmanuskript (2013, pdf-Format, 20 Seiten)