Reiche Gesellschaft – arme Kommunen

Die Kommunen in Deutschland sind arm. Fast jede klagt über knappe Mittel, und bei hunderten von ihnen ist die Armut längst amtlich: Sie können keinen "ausgeglichenen Haushalt" vorlegen (im neuen Haushaltsrecht bedeutet das: Sie können keinen Plan aufstellen, in dem die Erträge mindestens die Aufwendungen erreichen), ihr Haushalt wird daher nur unter Auflagen genehmigt, meist müssen sie ein Haushaltssicherungskonzept vorlegen. In Nordrhein-Westfalen konnten 2010 nur 9 (von über 350) Kommunen einen "echten" Haushaltsausgleich erreichen, d. h. sie kamen ohne Haushaltssicherungskonzept und ohne Rückgriff auf die Mindestrücklage über die Runden. Auch in Rheinland-Pfalz und im Saarland, nicht zu vergessen die beiden Stadtstaaten Berlin und Bremen, ist die Finanzlage dramatisch, ähnlich in vielen Kommunen Nord- und Ostdeutschlands. Am wenigsten angespannt ist sie in Teilen Baden-Württembergs und Bayerns.

Gemeinden in der Vergeblichkeitsfalle

Die kritische Finanzlage der Gemeinden ist nicht plötzlich eingetreten, sondern hat sich über Jahrzehnte entwickelt. Zuerst waren die Regionen betroffen, die sich seit den 70er Jahren beschleunigt deindustrialisierten: große Teile des Ruhrgebietes, Bremen und das Saarland beispielsweise. Nach der Wiedervereinigung machten die meisten ostdeutschen Gemeinden, kaum im neuen System angekommen, Bekanntschaft mit der Finanzkrise: Sie mussten die Buchschulden der öffentlichen Wohnungsunternehmen übernehmen und hatten zugleich – verglichen mit dem Westen – nur marginale Einnahmen aus der Gewerbe- und Einkommensteuer. Rasante Privatisierungen und beschleunigter Personalabbau waren zumeist die Antwort, in der Kohl-Ära durchaus erwünscht. Doch mussten die Gemeinden in West- wie in Ostdeutschland erfahren, dass alles Sparen nichts nützte. Kaum waren Ausgaben in schwierigen politischen Prozessen gekürzt worden, schon fielen Einnahmen in gleicher Größenordnung aus, nicht beeinflussbare Kosten erhöhten sich, das Spiel begann von Neuem.

Ursachen: Ausgabenwachstum ...

Über die Ursachen der Finanzknappheit wird in den betroffenen Gemeinden immer wieder diskutiert, insbesondere in der Haushaltsdebatte. Hier wirft die jeweilige Opposition der Mehrheit gern Misswirtschaft und unnötige Ausgaben vor, diese verweist derzeit vor allem auf die jüngste Finanzkrise. Gemeinsam ist beiden Erklärungsansätzen, dass kurzfristige Besserung möglich scheint. Und natürlich spielen beide Faktoren in vielen Gemeinden eine Rolle – doch eher eine Nebenrolle. Denn es gibt übergeordnete, langfristig wirkende strukturelle Fehlsteuerungen.

Eine Betrachtung über eine längere Zeitspanne zeigt: Die Ausgaben der Kommunen für soziale Leistungen nehmen kontinuierlich zu. Lag ihr Anteil an den gesamten kommunalen Mitteln in den Wirtschaftswunderjahren noch bei 6%, so verdoppelte er sich bereits im Verlauf der 70er und hatte 1980 etwa 12% der kommunalen Ausgaben erreicht. 1995 gaben die Kommunen dann über 20% ihres Haushaltes für soziale Leistungen aus. Die Einführung der Pflegeversicherung gewährte ihnen eine Atempause, doch 2003 war dieses Niveau wieder erreicht. Seit 2006 beanspruchen die Sozialleistungen etwa 23% der kommunalen Mittel.

Die Ursachen dieser für die Kommunen auf lange Sicht nicht verkraftbare Entwicklung haben sich im Lauf der Zeit verschoben. In den 70er und 80er Jahren ließ vor allem die wachsende (Dauer-)Arbeitslosigkeit die kommunalen Kosten steigen. In jüngerer Zeit ist die Eingliederungehilfe für Behinderte der stärkste Kostentreiber. Zwischen 1991 und 2008 haben sich diese Kosten von 4 auf fast 12 Mrd. € in etwa verdreifacht, die Ausgaben für Kinder- und Jugendhilfe "nur" verdoppelt, von 5,5 auf 11 Mrd. €.

Wachstum der kommunalen Steuereinnahmen und des Bruttosozialprodukts im Vergleich (indiziert, 1980=100). Quellen: Statistisches Bundesamt, Deutscher Städtetag, eigene Berechnungen

... und Einnahmenausfall

Mit diesem Anstieg der Belastung hielten die kommunalen Einnahmen nicht Schritt. In den 30 Jahren von 1980 bis 2010 stieg das Bruttosozialprodukt (nominal) um 216 %, die kommunalen Steuereinnahmen jedoch nur um 130%. Die Zuweisungen von Bund und Ländern wuchsen im gleichen Zeitraum sogar nur um 120%. (Die sozialen Leistungen der Kommunen stiegen im gleichen Zeitraum um 340%!) Die Kommunen mussten also ihre Ausgaben laufend umschichten, um die Kosten sozialer Leistungen tragen zu können.

Die Abkoppelung der kommunalen Steuereinnahmen von der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung liegt in mehreren Steuersenkungen wechselnder Regierungen – insbesondere bei der Einkommensteuer – begründet. Hinzu kommt: Die Steuereinnahmen der Gemeinden schwanken weit überproportional mit der Konjunktur. Schon eine geringe Abflachung des Wachstums führt zu einem regelrechten Einbruch insbesondere bei der Gewerbesteuer; abgeschwächt gilt dies auch für die Einkommensteuer. Beide sind zu einem gewissen Teil von Gewinnen abhängig, und die können in einem weniger wachstumsstarken Jahr bei vielen Unternehmen kurzfristig gegen Null gehen. Ganz offensichtlich sind die kommunalen Finanzen zwingend auf Wachstum angewiesen, was einen starken Druck auf die lokale Politik ausübt, Wachstum um jeden Preis zu fördern – jeder Ansatz nachhaltiger Politik wird dadurch untergraben.

Doch die Grafik zeigt noch etwas anderes: Die Steuereinnahmen der Gemeinden schwanken weit überproportional mit der Konjunktur. Schon eine geringe Abflachung des Wachstums führt zu einem regelrechten Einbruch insbesondere bei der Gewerbesteuer (1995/1996 und 2001-2003); abgeschwächt gilt dies auch für die Einkommensteuer. Beide sind zu einem gewissen Teil von Gewinnen abhängig, und die können in einem weniger wachstumsstarken Jahr bei vielen Unternehmen gegen Null gehen. Damit ist den Gemeinden aber auch eine antizyklische Finanzpolitik, die in der Konjunkturflaute investiert und zu mehr Beschäftigung beiträgt, verwehrt. Ohne nennenswerte Rücklagen kann sie dies nicht finanzieren, wenn bei schwacher Konjunktur die Einnahmen wegbrechen.

Denn auch die Kreditaufnahme der Gemeinden ist streng begrenzt, wesentlich stärker als die von Bund und Ländern (jedenfalls bis zur vollen Wirksamkeit der "Schuldenbremse"). Die Gemeinden dürfen Kredite nur zur Finanzierung von Investitionen aufnehmen und auch dies nur in dem Rahmen, den die Kommunalaufsicht genehmigt. Da diese bei chronisch unterfinanzierten Gemeinden von einem sehr geringen Spielraum für Zins und Tilgung ausgeht, schränkt sie gerade dann auch die kommunale Kreditaufnahme ein. Ausnahmen sind meist nur noch in kostenrechnenden, gebührenfinanzierten Bereichen (wie Abfall- und Abwasserentsorgung) möglich, wo die Kreditkosten in die Gebühren einkalkuliert werden. Im Ergebnis waren denn auch die Kommunen im Jahr 2008 mit nur rund 1.400 Euro pro Kopf der Bevölkerung verschuldet, die Länder mit fast 6.000 und der Bund mit über 12.000 Euro pro Kopf.

Diese Zahlen geben allerdings nur die Kreditmarktschulden in den Haushalten wider. Zugleich greifen jedoch immer mehr Kommunen auf Kassenkredite zurück, also Dispositionskredite zur kurzfristigen Liquiditätssicherung. Diese sind derzeit zinsgünstiger als reguläre, langfristige Kommunalkredite; deshalb und weil keine Alternative in Sicht ist drückt die Kommunalaufsicht vielerorts ein Auge zu. Bis heute (2014) sind bundesweit rund 50 Mrd. Euro an kommunalen Kassenkrediten aufgelaufen. Sollten eines Tages die Kreditmarktzinsen anziehen, tickt hier eine Zeitbombe. Weiterhin haben die Kommunen einen Teil ihrer Kreditaufnahme quasi ausgelagert: Durch Umwandeln vormals kommunaler Eigenbetriebe in eine GmbH oder AG entsteht die Möglichkeit, Kredite außerhalb des Kernhaushalts aufzunehmen.

Investitionen brechen weg

Dass und wie die Kreise und Gemeinden auf die stetig zunehmende Finanzknappheit reagieren, ist bekannt. Die öffentliche Debatte wird geprägt von Kürzungen im sozialen und kulturellen Bereich, von Einstellungsstopps, von der Schließung von Sport- und Freizeiteinrichtungen. Auf lange Sicht besonders bedeutsam ist der Personalabbau. Zwischen 1995 und 2009 haben die Gemeinden ihr Personal um 29%, das ist ziemlich genau eine halbe Million Beschäftigte, reduziert. Damit haben sie einen wesentlichen Beitrag zur Gesamtzahl der Arbeitslosen im Land geleistet. In Wahrheit war der Beschäftigungsabbau noch größer, da zugleich der Anteil der Teilzeitbeschäftigung stieg.

Auch hier wird jedoch der quantitativ wichtigste Faktor weniger beachtet, er offenbart sich ebenfalls erst bei langfristiger Betrachtung. 1980 konnten die Kommunen noch über 30% ihrer Mittel für Investitionen verwenden. 2013 waren es ca. 11%. Diese Entwicklung verläuft genau entgegengesetzt zu der bei den Ausgaben für soziale Leistungen. Zwischen diesen beiden Positionen hat auf lange Sicht die wesentliche Umschichtung stattgefunden. Heute liegen die kommunalen Gesamtinvestitionen sogar nominal unter denen von 1980, trotz der zwischenzeitlichen Inflation und obwohl sich das nominale Inlandsprodukt in der gleichen Zeit mehr als verdreifachte.

Nach Berechnungen des Deutschen Instituts für Urbanistik (difu) haben die deutschen Kommunen seit 2003 bei Vermögen und Infrastruktur nicht einmal die Ersatzinvestitionen aufgebracht, die zum Ausgleich der Abschreibungen erforderlich gewesen wären; die kommunalen Gemeinwesen lebten von der Substanz. Das difu bezifferte den bis 2008 aufgelaufenen Investitionsstau auf ca. 70 Mrd. Euro, für 2012 wird er schon auf ca. 100 Mrd. € geschätzt. Bei vernünftiger wirtschaftlicher Betrachtung ist dieser Rückstand nicht viel anders als ein Kredit zu bewerten, zumal die marode öffentliche Infrastruktur ebenfalls Folgekosten nach sich zieht.

Strukturelle Verwerfungen

Natürlich sind nicht alle Kommunen arm, aber doch immer mehr. Hinter den bundesweit summierten Zahlen beispielsweise des Gemeindefinanzberichts verbergen sich extreme und weiter wachsende Unterschiede. Zwar haben die meisten Bundesländer einen kommunalen Finanzausgleich (der in jedem Bundesland etwas anders funktioniert), doch sind diese Ausgleichssysteme schon lange überfordert. Eklatant sind oft die Verwerfungen zwischen Großstädten und ihrem Umland: Während die Stadt erhebliche Infrastrukturen bereithält, die auch von der umwohnenden Bevölkerung genutzt werden, zahlt diese ihre Einkommensteuer am Wohnort. Die drei Stadtstaaten können dies nicht einmal durch einen kommunalen Finanzausgleich (oder durch Eingemeindungen) kompensieren, weil die Stadt- gleichzeitig die Landesgrenze ist. Je tiefer wir das System der Gemeindefinanzen ergründen, desto mehr treten die Konstruktionsfehler hervor.

Öffentliche Armut ...

Wer an einem funktionierenden Gemeinwesen interessiert ist, muss die Frage stellen: Wollen, ja können wir uns arme Kommunen eigentlich leisten? Gemeinden und Kreise sind für elementare Aufgaben vor Ort verantwortlich: Sie stellen eine Vielzahl teils lebenswichtiger Infrastrukturen von der Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung über Abfallbeseitigung, öffentlichen Nahverkehr bis hin zu kommunalen Krankenhäusern, Feuerwehr und Rettungsdiensten bereit. Sie sichern den Lebensunterhalt derer, die kein anderes Sozialsystem auffängt. Sie leisten mit Jugend-, Sport- und Freizeitangeboten sowie Kultureinrichtungen Unverzichtbares für den sozialen Zusammenhalt. Sie finanzieren – immer noch – den größeren Teil der öffentlichen Investitionen und sind damit ein wichtiger Wirtschaftsfaktor.

Soll heißen: Wie eine Gesellschaft ihre Kommunen ausstattet, sagt viel darüber aus, welche Bedeutung sie der örtlichen Gemeinschaft und den öffentlichen Aufgaben zumisst. Nicht zuletzt gilt die lokale Demokratie als elementar für unser politisches System. Hat jedoch die Kommune aufgrund schrumpfender Spielräume nichts mehr zu entscheiden, so höhlt dies die das Verfassungsgut der kommunalen Selbstverwaltung aus und trägt zur Politikverdrossenheit bei.

... in einer reichen Gesellschaft

Denn eines ist klar: Die Kommunen (und der Staat insgesamt) müsste hierzulande nicht arm sein. Für das Jahr 2009 ermittelte das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung das gesamte private Nettovermögen in Deutschland zu 9.700 Mrd. €, gut das Vierfache des Bruttoinlandsprodukts oder das Sechsfache der Schulden aller staatlichen Ebenen. (Dass diese Vermögen höchst ungleich verteilt sind und die Ungleichheit stetig wächst, ist bekannt und soll hier nicht weiter vertieft werden.) Diese Vermögen sind in den Jahren zuvor wesentlich schneller gewachsen als die staatlichen Haushalte, auch schneller als die staatliche Verschuldung. Die Steuersenkungen der vergangenen zwei Jahrzehnte haben einen regelrechten Umverteilungsprozess in Gang gesetzt: Während sich die privaten Vermögen von 2001 bis 2009 verdoppelten, hat das staatliche Nettovermögen im gleichen Zeitraum um 46 Prozentpunkte abgenommen – aufgrund zu geringer Ersatzinvestitionen und gleichzeitiger Erhöhung der staatlichen Schulden. Die ganze Tragweite zeigt sich, wenn man das sinkende Staatsvermögen auf das steigende Bruttoinlandsprodukt bezieht: "Das Nettovermögen des Staates, ... das 1991 noch bei 52 Prozent des BIP lag, ist bis 2009 auf sechs Prozent des BIP zusammengeschmolzen" (Bach / diw, 2010, S. 5, vgl. Literatur).

Auch wenn die politische Diskussion derzeit den Wert staatlicher Institutionen und öffentlicher Aufgabenerfüllung wiederentdeckt, sind Wirtschafts- und Steuerpolitik bei dieser Erkenntnis noch nicht angekommen. Unternehmen und vermögende Private haben sich seit den 80er Jahren erfolgreich vom Steuerzahlen befreien können. Dass auf die Dauer das Gemeinwesen – und letztlich auch die individuelle Möglichkeit, zu wirtschaften und Reichtum anzusammeln – Schaden nimmt, wenn der Staat elementare Aufgaben nicht mehr hinreichend wahrnehmen kann, kommt in dem kurzen Zeithorizont, in dem Anleger, Unternehmen und Finanzwirtschaft kalkulieren, nicht vor.

Es braucht einen neuen gesellschaftlichen Konsens über die Bedeutung des Öffentlichen, der zu politischen Lösungen führt, die vor allem auf Bundes- und auf europäischer Ebene realisiert werden müssen. Dass es in Deutschland keine Vermögensteuer mehr gibt und – im internationalen Vergleich – eine sehr moderate Erbschaftsteuer, ist ein Teil des Problems und illustriert das oben Gesagte. Doch auch die Einkommensteuer muss auf den Prüfstand; die Reformen unterschiedlicher Bundesregierungen haben hier gerade die wirtschaftlich Starken übermäßig geschont. Daneben bedarf es einer Strukturreform bei den Gemeindefinanzen. Wichtigster Punkt dabei ist eine bedarfsgerechtere Verteilung und eine Verstetigung der primären Steuereinnahmen. Die starken Einnahmeschwankungen, oft von einem Jahr auf das andere, nehmen den Kommunen jede Planungssicherheit, die nicht bedarfsgerechte Verteilung der Einnahmen überfordert die Finanzausgleichssysteme. Der Reformbedarf ist hoch – doch die Lobbygruppen sind stark, die Reformfähigkeit des ausbalancierten, komplexen föderalen Staatsgefüges ist bekanntermaßen gering. Optimismus fällt da schwer.

Literatur

• Gemeindefinanzberichte verschiedener Jahre

• Deutscher Städtetag, Sozialleistungen der Städte in Not. Zahlen und Fakten zur Entwicklung kommunaler Sozialausgaben, 2010 (pdf, 32 Seiten, 1 MB)

• KfW-Kommunalpanel und weitere dort genannte Quellen

• Stefan Bach: Staatsverschuldung und gesamtwirtschaftliche Vermögensbilanz: Öffentliche Armut, privater Reichtum, in: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, diw Wochenbericht 50, Dezember 2010, S. 2-8

Redaktioneller Hinweis

Der vorliegende Artikel entstand 2011 für die Zeitschrift Alternative Kommunalpolitik (AKP) und wurde nur an wenigen Stellen zugunsten der Aktualität überarbeitet. Der Schwerpunkt "Kommunen unterm Sparkommissar" aus der inzwischen vergriffenen AKP 6/2011 ist als pdf erhältlich.

Siehe auch

• Werner Rügemer: Der Ruin der Kommunen: Ausverkauft und totgespart (Blätter für deutsche und internationale Politik)
• Lars Holtkamp: Kommunale Haushaltspolitik bei leeren Kassen (Bundeszentrale für Politische Bildung)
• Sabine Reiner: Städte und Gemeinden in Not (LUXEMBURG - Zeitschrift für Gesellschaftsanalyse und linke Praxis)